前 言

　　2024年8月20日，歐委會就針對中國乘用電動汽車反補貼調(diào)查(AS689)發(fā)布終裁披露，[1]擬對中國出口企業(yè)征收17%-36.3%的反補貼稅(特斯拉單獨稅率9%)。該案由歐委會主席馮德萊恩于2023年9月13日發(fā)表“盟情咨文”時高調(diào)宣布發(fā)起，旨在為歐盟電動汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展創(chuàng)造空間，并由歐委會于2023年10月4日罕見地依職權(quán)自主立案。國際社會高度關(guān)注，多個歐盟成員國、汽車行業(yè)組織和企業(yè)、智庫、學(xué)者紛紛表態(tài)，指出此次反補貼是以“公平貿(mào)易”之名行保護主義之實，促進歐盟電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展不應(yīng)懼怕競爭。

　　實際上，歐盟此舉的背后，是在新一輪應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的全球博弈中搶抓主導(dǎo)權(quán)。近年來，許多國家將“新三樣”(光伏產(chǎn)品、電動汽車和鋰電池)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先事項，歐盟是典型代表之一。歐盟在強烈譴責(zé)美國《通脹消減法》實施補貼的同時，也在加大對本土“新三樣”的補貼力度。尤其是在2019年歐委會發(fā)布《歐洲綠色新政》后，開始聚焦能源綠色轉(zhuǎn)型，大力推動“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2020年，歐委會發(fā)布《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》，明確指出將為產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供投資和融資支持。事實上，歐盟加速“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的不單是為了實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，更是為了借機提升歐盟產(chǎn)業(yè)全球競爭力，謀求世界領(lǐng)先地位，并在此過程中實施了大量產(chǎn)業(yè)補貼政策。

　　本文從歷史發(fā)展角度對歐盟涉“新三樣”政策進行分析和梳理，以全面揭示歐盟相關(guān)措施全貌及其在綠色轉(zhuǎn)型名義下實施補貼政策的實質(zhì)。

　　一、歐洲經(jīng)濟一體化初期就已開始實施能源產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略

　　(一)歐洲經(jīng)濟一體化始于產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)，尤其是能源產(chǎn)業(yè)。

　　1. 二十世紀(jì)五十年代成立兩大能源共同體是邁向歐洲一體化進程的第一步

　　歐盟是世界上實行能源產(chǎn)業(yè)政策最早的地區(qū)之一，歐洲經(jīng)濟一體化就誕生于各成員國產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。早在1951年，六個歐洲國家(法國、德國、意大利、比利時、荷蘭、盧森堡)簽署《建立歐洲煤炭和鋼鐵共同體條約》，決定成立“歐洲煤鋼共同體”(ECSC)，共同管理成員國的煤炭和鋼鐵產(chǎn)業(yè)，實行共同政策，以協(xié)調(diào)各成員國的煤炭與鋼鐵生產(chǎn)、經(jīng)營、投資和貿(mào)易政策。

　　1957年，歐洲煤鋼共同體成員國簽署《建立歐洲原子能共同體條約》和《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》。其中前者旨在成立“歐洲原子能共同體”(Euratom)，協(xié)調(diào)各成員國在和平利用核能方面的計劃(包括核能技術(shù)研發(fā)、核原料與核燃料的穩(wěn)定供應(yīng)等)，以應(yīng)對傳統(tǒng)能源的普遍缺乏，促進歐洲核工業(yè)的形成和發(fā)展，實現(xiàn)歐洲能源獨立。后一條約旨在設(shè)立“歐洲經(jīng)濟共同體”(EEC)，以實行共同貿(mào)易政策，促進貨物、服務(wù)、人員和資本自由流動，實現(xiàn)歐洲一體化和經(jīng)濟增長。該條約第92條至第94條首次明確和系統(tǒng)地規(guī)定了涵蓋所有部門的國家援助制度(state aid)，成為歐洲后續(xù)條約項下國家援助制度的基礎(chǔ)。[2]

　　2. 二十世紀(jì)六十年代就開始實施能源進口共同政策

　　1965年，上述六國簽署《建立歐洲諸共同體統(tǒng)一理事會和委員會條約》，決定將前述三大共同體的理事會和委員會合并，分別建立統(tǒng)一的理事會和委員會，并對上述三大條約進行相應(yīng)修改，其中《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》中的國家援助制度并未進行修訂。

　　1974年，歐洲三大共同體統(tǒng)一理事會通過了《關(guān)于共同體能源政策1985年目標(biāo)的決議》，要求到1985年各成員國應(yīng)將進口能源減少到50%，以減少歐洲對外部能源的依賴，促進能源供應(yīng)多樣化。[3]

　　總體而言，歐洲在一體化初期就已實施能源產(chǎn)業(yè)共同政策，并開始注重能源獨立。這一時期，歐洲建立起了統(tǒng)一的國家援助制度基本框架，在對成員國實施國家援助進行監(jiān)督的同時，也允許提供與共同市場相容或視為相容的某些類型的國家援助。

　　(二)二十世紀(jì)八十年代就開始強調(diào)發(fā)展新能源和可再生能源。

　　1980年，歐洲三大共同體統(tǒng)一理事會發(fā)布《關(guān)于共同體1990年能源目標(biāo)與成員國政策協(xié)調(diào)決議》，要求進一步降低石油消費比例，增加可再生能源的消費比重。[4]該決議與上述1974年決議共同構(gòu)成歐洲共同能源政策的初步框架。

　　1986年，歐洲三大共同體統(tǒng)一理事會出臺《關(guān)于發(fā)展新能源和可再生能源的共同體目標(biāo)決議》，[5]明確鼓勵成員國開發(fā)新能源和可再生能源，提出了發(fā)展新能源和可再生能源的五項原則，形成歐洲共同新能源政策框架。

　　這一時期，歐洲能源共同政策開始關(guān)注新能源和可再生能源的開發(fā)和利用，以實現(xiàn)歐洲能源供應(yīng)多樣化，確保能源安全和充分獲得性。

　　二、歐盟成立后將新能源和可再生能源提升為戰(zhàn)略優(yōu)先事項

　　1992年，歐洲國家簽署《馬斯特里赫特條約》(又稱《歐洲聯(lián)盟條約》)，建立“歐洲聯(lián)盟”(EU)，歐洲經(jīng)濟一體化進入更高發(fā)展階段。該條約還將“歐洲經(jīng)濟共同體”(EEC)更名為“歐洲共同體”(EC)，將《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》更名為《建立歐洲共同體條約》并進行相應(yīng)修訂。

　　在《歐洲聯(lián)盟條約》中，提升產(chǎn)業(yè)競爭力成為歐盟政策協(xié)調(diào)的主要目標(biāo)之一。此外，《建立歐洲共同體條約》還新增第130條，明確要求共同體和各成員國為產(chǎn)業(yè)競爭力發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　歐盟成立后，歐委會先后發(fā)布多個能源產(chǎn)業(yè)政策，并逐步提高對涵蓋“新三樣”的新能源產(chǎn)業(yè)的重視程度。

　　(一)將新能源和可再生能源作為歐盟政治優(yōu)先事項。

　　1995年，歐委會發(fā)布《歐洲能源政策》白皮書，確立了可競爭、能源安全和環(huán)境保護三大能源政策目標(biāo)，并要求大力支持可再生能源技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。[6]

　　1997年，歐委會發(fā)布《未來能源：可再生能源——共同體戰(zhàn)略和行動計劃》白皮書，[7]提出了歐盟可再生能源政策，設(shè)立了可再生能源的消費與占比目標(biāo)，將發(fā)展可再生能源作為實現(xiàn)歐盟經(jīng)濟增長、就業(yè)和提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要舉措。

　　2000年，歐委會發(fā)布《歐洲能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略》綠皮書，將發(fā)展新能源和可再生能源提升為歐盟的政治優(yōu)先事項，并強調(diào)利用財政工具支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性。[8]

　　總之，歐盟在這一時期提高了新能源和可再生能源的戰(zhàn)略地位，并將提供補貼作為支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具。

　　(二)正式確立能源戰(zhàn)略目標(biāo)并將發(fā)展新能源和可再生能源作為重點方向。

　　為應(yīng)對天然氣危機，歐委會于2006年發(fā)布《歐盟可持續(xù)、可競爭、安全的能源戰(zhàn)略》綠皮書，正式確立了歐盟整體能源戰(zhàn)略的可持續(xù)、可競爭和安全供應(yīng)三大目標(biāo)，要求各成員國大力開發(fā)可再生能源，鼓勵對清潔能源進行更多投資，并確保歐洲在能源方面的技術(shù)領(lǐng)先全球。[9]

　　2007年，歐盟成員國簽署《里斯本條約》，修改《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲共同體條約》，并將《歐洲共同體條約》更名為《歐洲聯(lián)盟運行條約》。在國家援助方面，《歐盟運行條約》增加了第88條第4款，允許歐委會根據(jù)歐盟理事會的授權(quán)發(fā)布實施細(xì)則，對無需事前通報歐委會的國家援助類型和前提條件進行說明?！独锼贡緱l約》還增設(shè)“能源”一節(jié)，首次將提升能源效率、節(jié)約能源以及推動新能源和可再生能源發(fā)展作為歐盟政策的重要目標(biāo)之一。[10]

　　2010年，歐委會發(fā)布《能源2020戰(zhàn)略》，指出歐洲的可再生能源領(lǐng)先地位正在受到威脅，因此有必要采取措施鞏固歐盟在能源技術(shù)市場的競爭力。[11]

　　2011年，歐委會提出《2050能源路線圖》，目的是在完成歐盟2020脫碳目標(biāo)的同時，確保能源供應(yīng)的安全性和可競爭性，并強調(diào)實現(xiàn)三大能源戰(zhàn)略目標(biāo)(可持續(xù)、可競爭和安全性)的前提條件是提高可再生能源份額。為此各成員國應(yīng)采取更加高效的鼓勵措施，尤其是應(yīng)加大公共資金和私人資金對可再生能源技術(shù)研發(fā)的支持力度。[12]

　　總之，歐盟在該階段首次將發(fā)展新能源和可再生能源寫入條約文件，并將其提升為歐盟能源戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一。

　　三、歐盟發(fā)布多項涉“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策并實施全方位補貼

　　雖然《歐盟運行條約》第107條限制各成員國實施與歐盟市場相抵觸的國家援助，但也允許提供某些類型的國家援助。該條尤其授權(quán)歐盟理事會增設(shè)更多可以提供的國家援助類型，并且隨著歐盟發(fā)展需要(包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展)，歐盟理事會不斷擴大此類范圍。

　　歐盟向涉“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)提供補貼的途徑主要有兩種：一是在歐盟層面，使用歐盟本身的預(yù)算資金，通過設(shè)立各類基金等方式，向新能源產(chǎn)業(yè)提供補貼；二是歐盟成員國利用本國的公共資金，向新能源產(chǎn)業(yè)提供國家援助。

　　根據(jù)歐盟在2023年7月向WTO通報的補貼信息，[13]其提供補貼的主要類型是結(jié)構(gòu)性補貼、農(nóng)業(yè)補貼和研發(fā)補貼。其中，歐盟層面實施的“地平線歐洲”主要是向包括“新三樣”在內(nèi)的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新活動提供補貼，目的是提高歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。根據(jù)該通報，歐盟在2021-2022年提供的此類補貼達(dá)到約2273.5萬歐元。

　　近年來，歐盟不斷增加對包括“新三樣”在內(nèi)的綠色產(chǎn)業(yè)或有助于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)行業(yè)的資金支持力度，尤其是重點關(guān)注綠色能源轉(zhuǎn)型和凈零技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，并將提升全球產(chǎn)業(yè)競爭力作為重要目標(biāo)之一。

　　(一)通過綠色新政、產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略等措施提升“新三樣”產(chǎn)業(yè)支持力度。

　　1. 將發(fā)展“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)列為歐盟能源政策核心優(yōu)先事項

　　2014年，歐委會發(fā)布《2030年氣候與能源政策框架》，建議盡快確立2030年能源目標(biāo)與政策框架。該文件強調(diào)應(yīng)確保歐盟能源供應(yīng)安全，減少進口能源依賴，促進能源供應(yīng)鏈規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，并要求到2030年可再生能源的消費份額至少占27%，因此各成員國應(yīng)加大對可再生能源行業(yè)的研發(fā)、創(chuàng)新和大規(guī)模部署方面的投資。[14]

　　2015年，歐委會發(fā)布《歐洲能源聯(lián)盟戰(zhàn)略》，決定建立“歐洲能源聯(lián)盟”，重點關(guān)注能源安全、內(nèi)部能源市場、能源效率、經(jīng)濟脫碳、研發(fā)和競爭力這五大領(lǐng)域，并將發(fā)展“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)列為核心優(yōu)先事項，要求歐盟保持研發(fā)技術(shù)的世界領(lǐng)先地位，發(fā)展更為可持續(xù)的交通系統(tǒng)。[15]

　　2018年，歐洲議會和歐盟理事會修訂《可再生能源指令》，要求到2030年可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比應(yīng)至少達(dá)到32%，資金支持應(yīng)重點用于降低可再生能源項目成本。[16]

　　同年，歐委會發(fā)布《關(guān)于歐洲繁榮、現(xiàn)代化、可競爭和氣候中性經(jīng)濟的長期戰(zhàn)略愿景》，提出到2050年應(yīng)實現(xiàn)溫室氣體凈零排放的“氣候中和”目標(biāo)，打造“繁榮、現(xiàn)代化、可競爭和氣候中性”的經(jīng)濟發(fā)展方向，并將可再生能源轉(zhuǎn)型和促進清潔、安全和互聯(lián)互通的出行作為實現(xiàn)該目標(biāo)的戰(zhàn)略途徑和優(yōu)先事項。值得注意的是，該項戰(zhàn)略愿景將歐盟產(chǎn)業(yè)競爭力作為減少溫室氣體排放的關(guān)鍵推動因素，強調(diào)應(yīng)減少歐盟產(chǎn)業(yè)對其他國家關(guān)鍵原材料的依賴。[17]

　　2. 出臺《歐洲綠色新政》和《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》助推“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策

　　2019年，歐委會發(fā)布《歐洲綠色新政》，將綠色轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟復(fù)蘇、提升經(jīng)濟增長韌性和可持續(xù)性的助推器，尤其強調(diào)能源綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵作用，提出到2030年溫室氣體凈排放量至少應(yīng)相比1990年減少55%、到2050年應(yīng)使歐洲成為全球首個“碳中和”地區(qū)的兩大目標(biāo)。

　　歐盟設(shè)計了實現(xiàn)上述目標(biāo)的詳細(xì)路線圖和政策框架，將發(fā)展重點聚焦在涵蓋“新三樣”在內(nèi)的新能源產(chǎn)業(yè)等方面，政策措施覆蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、能源等幾乎所有經(jīng)濟領(lǐng)域，以加快實現(xiàn)提升“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)競爭力的戰(zhàn)略。在能源領(lǐng)域，《歐洲綠色新政》重點關(guān)注清潔能源轉(zhuǎn)型的三個關(guān)鍵原則：一是確保安全和負(fù)擔(dān)得起的歐盟能源供應(yīng)；二是開發(fā)完全集成、互聯(lián)互通和數(shù)字化的歐盟能源市場；三是優(yōu)先考慮能源效率，提高建筑物的能源績效，發(fā)展可再生能源電力產(chǎn)業(yè)。歐委會還要求各成員國建立更加完善的互聯(lián)互通能源系統(tǒng)和綜合電網(wǎng)，以支持可再生能源發(fā)展。并要求各成員國在全球?qū)用嫱茝V歐盟的能源標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)，以確保歐盟新能源產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位和競爭力。[18]

　　2020年3月，歐委會發(fā)布《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》，確立了三個戰(zhàn)略和政策目標(biāo)：一是打造具有全球競爭力和世界領(lǐng)先的歐盟產(chǎn)業(yè)；二是實現(xiàn)“氣候中和”；三是塑造歐盟的數(shù)字未來。2021年5月的更新版強調(diào)應(yīng)提高歐盟在健康、綠色和數(shù)字政策等關(guān)鍵領(lǐng)域的韌性。[19]為此，歐委會要求各成員國以改革能源密集型產(chǎn)業(yè)為首要任務(wù)，從價值鏈的各個環(huán)節(jié)協(xié)同推進歐盟產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。歐委會還要求各成員國合理調(diào)動私人資金和公共資金，為綠色轉(zhuǎn)型提供投資和融資支持。歐委會還建議修訂歐盟國家援助條款，以支持重點領(lǐng)域發(fā)展，包括更好地利用歐盟層面的“歐洲共同利益重要項目”(IPCEI)提供的資金，促進相關(guān)領(lǐng)域投資。

　　2022年，烏克蘭危機爆發(fā)，全球能源市場再度出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。為此，歐委會提出“REPowerEU”計劃，將節(jié)約能源、生產(chǎn)清潔能源、能源供應(yīng)多樣化列為三大支柱，以加速擺脫歐洲對化石燃料的依賴。同年，歐委會將2030年可再生能源占比目標(biāo)提高到45%，并采取相關(guān)措施以加快可再生能源許可程序。[20]

　　3. 將光伏產(chǎn)品和鋰電池作為戰(zhàn)略性凈零技術(shù)提供補貼支持

　　2023年，為進一步落實《歐洲綠色新政》，歐委會發(fā)布《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》，以提升歐盟綠色產(chǎn)業(yè)的競爭力和韌性，使歐盟及其主要成員國能夠?qū)崿F(xiàn)和保持“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位。[21]

　　2024年，作為《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》重要組成部分的歐盟《凈零工業(yè)法》和《關(guān)鍵原材料法》生效。

　　《凈零工業(yè)法》旨在促進清潔技術(shù)制造業(yè)發(fā)展。[22]該法一是列明了涵蓋光伏產(chǎn)品和鋰電池在內(nèi)的“戰(zhàn)略性”凈零技術(shù)清單；二是對有助于實現(xiàn)歐盟2030年能源和氣候目標(biāo)的技術(shù)，要求年部署率至少應(yīng)達(dá)到40%；三是要求各成員國設(shè)立“凈零戰(zhàn)略項目”(NZSPs)，以促進二氧化碳減排，提升競爭力和供應(yīng)安全；四是提出了可用于支持《凈零工業(yè)法》實施的政策工具包，包括加快許可程序和相關(guān)行政程序以及協(xié)調(diào)私人投資、補貼和公共采購的程序。

　　《關(guān)鍵原材料法》旨在確保歐洲獲得安全和可持續(xù)的關(guān)鍵原材料供應(yīng)，使歐盟能夠?qū)崿F(xiàn)2030年氣候和數(shù)字目標(biāo)。該法更新了歐盟關(guān)鍵原材料清單，列出了戰(zhàn)略性原材料，其中包括鋰-電池級、用于電動汽車生產(chǎn)的永磁鐵。此外還建立了資金支持協(xié)調(diào)機制，以促進“新三樣”等領(lǐng)域的關(guān)鍵原材料充分供應(yīng)。

　　(二)建立電池產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟并出臺電池戰(zhàn)略行動計劃支持鋰電池和電動汽車發(fā)展。

　　1. 提供補貼支持電動化交通

　　2018年，歐委會發(fā)布《歐洲的可持續(xù)交通：安全、互聯(lián)互通和清潔》，提出相關(guān)舉措。在能源稅方面，雖然歐盟立法規(guī)定了應(yīng)繳納的能源稅，但該稅率是最低稅率要求，各成員國可以提高部分能源產(chǎn)品的稅率以支持“電動化出行”(electro-mobility，包括使用電動汽車、電動摩托車、電動公交車等工具)。

　　歐盟還通過“連接歐洲基金”(CEF)，資助跨歐洲運輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以打造清潔、安全、數(shù)字化和互聯(lián)互通的歐洲交通系統(tǒng)。歐委會強調(diào)，電池生產(chǎn)和開發(fā)是歐盟清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略要務(wù)，也是歐洲汽車產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵組成部分，因此應(yīng)在歐洲建立可競爭和可持續(xù)的電池制造產(chǎn)業(yè)。

　　2. 建立歐洲電池聯(lián)盟并制定電池戰(zhàn)略

　　2017年，歐委會與利害關(guān)系方、部分成員國和歐洲投資銀行共同建立“歐洲電池聯(lián)盟”，作為電池行業(yè)發(fā)展的重要合作平臺，目的是匯集歐盟具有的優(yōu)勢，支持價值鏈上各參與者之間的合作，打造競爭力和規(guī)模經(jīng)濟。[23]

　　2018年，歐委會發(fā)布《電池戰(zhàn)略行動計劃》，意圖打造覆蓋原材料獲取和回收、電池單元和電池組的設(shè)計與制造、電動汽車制造、電池回收利用等多個環(huán)節(jié)在內(nèi)的電池產(chǎn)業(yè)完整價值鏈。該項行動計劃不僅旨在應(yīng)對氣候變化，還致力于增強歐盟電池產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。[24]為此，該計劃涵蓋了六大戰(zhàn)略行動領(lǐng)域：一是確保原材料可持續(xù)供應(yīng)；二是支持大規(guī)模電池單元制造，并打造完整價值鏈；三是通過加強研發(fā)和創(chuàng)新，強化歐盟產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位；四是培訓(xùn)電池價值鏈各環(huán)節(jié)的高水平勞動力；五是盡可能降低電池價值鏈對環(huán)境的影響(例如鼓勵在生產(chǎn)過程中盡可能使用可再生能源等)；六是確保電池行動計劃與歐盟其他戰(zhàn)略和監(jiān)管框架的一致性和協(xié)調(diào)性。

　　總之，為了加速電池和電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，歐盟通過建立合作平臺以及設(shè)立復(fù)蘇和韌性基金、凝聚力基金、“投資歐盟”基金、創(chuàng)新基金、“地平線歐洲”等名目繁多的基金和資助計劃，推動歐洲電池和電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持電池和電動汽車產(chǎn)業(yè)的制造、部署與研發(fā)活動。

　　(三)實施太陽能戰(zhàn)略并啟動太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)。

　　1. 制定太陽能戰(zhàn)略

　　2022年，歐委會發(fā)布《歐盟太陽能戰(zhàn)略》，設(shè)立到2025年太陽能光伏發(fā)電超過320吉瓦特(GW)、到2030年發(fā)電近600吉瓦特的光伏專項目標(biāo)。[25]該戰(zhàn)略不僅將太陽能作為促進歐盟向清潔能源和凈零排放轉(zhuǎn)型的基石，還將其作為提升歐盟產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位的重要途徑。

　　在該戰(zhàn)略中，歐委會提出四項舉措以實現(xiàn)太陽能愿景：一是通過實施“太陽能屋頂計劃”，促進快速和大規(guī)模的太陽能光伏部署；二是簡化歐委會國家援助審查等方面的許可程序；三是采取措施提升勞動力技能，確保太陽能生產(chǎn)和部署能夠獲得充足的熟練勞動力；四是建立太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

　　2. 通過光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟推動光伏制造、部署和研發(fā)

　　歐洲太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟會員廣泛，允許在太陽能光伏領(lǐng)域開展相關(guān)活動的所有公共實體和私人實體參加，包括公司、協(xié)會、研發(fā)和技術(shù)組織、投資者、社會合作伙伴、民間社會組織以及歐盟成員國代表、地區(qū)和公共當(dāng)局。該聯(lián)盟主要有以下任務(wù)：一是對擴大太陽能光伏制造業(yè)規(guī)模存在的障礙進行分析，并提出建議；二是促進融資，推動太陽能光伏制造業(yè)等方面的商業(yè)化發(fā)展；三是提供研發(fā)和實施方面的合作機制；四是支持太陽能光伏研發(fā)和創(chuàng)新；五是為光伏制造業(yè)培養(yǎng)熟練勞動力等。

　　2024年，歐委會、部分成員國和光伏價值鏈的公司代表簽署《歐洲太陽能憲章》，承諾將通過可再生能源拍賣、光伏產(chǎn)品公共采購、部署創(chuàng)新形式的太陽能、為光伏產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)施和投資創(chuàng)造有利條件等方式提高歐洲光伏產(chǎn)品供應(yīng)鏈韌性，將通過利用所有資金渠道(包括國家援助)支持太陽能供應(yīng)鏈。歐委會計劃將進一步通過復(fù)蘇和韌性基金、創(chuàng)新基金、“地平線計劃”和現(xiàn)代化基金為光伏制造項目提供資金資助，并將與歐洲投資銀行合作，加強對太陽能價值鏈投資的支持。

　　總之，為了加速光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，歐盟通過建立合作平臺以及設(shè)立復(fù)蘇和韌性基金、凝聚力基金、“投資歐盟”基金、創(chuàng)新基金、“地平線歐洲”等名目繁多的基金和資助計劃，補貼光伏產(chǎn)業(yè)，支持光伏技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。

　　四、結(jié)語：歐盟雙管齊下 - 對內(nèi)大量補貼、對外歧視性反補貼

　　(一)對內(nèi)：實施花樣繁多的“新三樣”補貼。

　　歐盟早在2006年出臺的首個能源整體戰(zhàn)略中，就已經(jīng)強調(diào)促進“新三樣”等新能源發(fā)展的重要性。近年來實施的《歐洲綠色新政》《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》更是將推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型作為七大實施路徑之一，聚焦新能源發(fā)展，助推歐盟涉“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策成為提升全球競爭力和謀求世界領(lǐng)先地位的核心舉措，并通過至少十一大類支持性基金等措施全方位實施補貼。

　　例如，“復(fù)蘇和韌性基金”是“下一代歐盟”計劃的核心，適用范圍涉及綠色轉(zhuǎn)型等六大政策支柱，主要為歐盟成員國從2020年2月至2026年12月31日實施的相關(guān)舉措提供資金，預(yù)算總額為7230億歐元，其中3380億歐元以直接贈款形式向成員國提供，3850億歐元以貸款形式提供。成員國必須制定國家復(fù)蘇和韌性計劃，并應(yīng)至少將37%的資金用于實現(xiàn)氣候目標(biāo)。截至2024年4月，約有879億歐元用于支持零排放或低排放車輛等可持續(xù)交通項目，占“復(fù)蘇和韌性基金”綠色支出的25.7%。[26]

　　“連接歐洲基金”(CEF)是歐盟為實現(xiàn)《歐洲綠色新政》的目標(biāo)和戰(zhàn)略事項設(shè)立的重要融資工具，目的是支持歐盟成員國在交通、能源和數(shù)字服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展高性能、可持續(xù)和高效互聯(lián)的跨歐洲網(wǎng)絡(luò)。該基金主要以贈款、采購和金融工具方式提供補貼。在能源領(lǐng)域主要用于資助歐盟清潔能源過渡和能源聯(lián)盟建設(shè)，重點支持能源基礎(chǔ)設(shè)施、跨境可再生能源項目、網(wǎng)絡(luò)互操作性建設(shè)和內(nèi)部能源市場整合。2021-2027年，歐盟將提供59.4億歐元此類支持性資金。[27]

　　“地平線歐洲”計劃旨在促進研發(fā)和創(chuàng)新，主要資助三個支柱領(lǐng)域：“卓越科學(xué)”“全球挑戰(zhàn)和歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力”和“創(chuàng)新歐洲”?！白吭娇茖W(xué)”項目旨在提高歐盟科技全球競爭力，“全球挑戰(zhàn)和歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力”項目旨在向“氣候、能源和交通”等領(lǐng)域的研發(fā)和創(chuàng)新活動提供資金支持，“創(chuàng)新歐洲”項目則意在使歐洲市場創(chuàng)新居于全球領(lǐng)先地位。[28]“地平線歐洲”計劃的主要支持形式是直接贈款。根據(jù)2023年向世貿(mào)組織的補貼通報，歐盟在2021-2022年提供的此類補貼約為2273.5萬歐元。

　　(二)對外：歧視性反補貼。

　　歐盟在大力發(fā)展和補貼自身“新三樣”產(chǎn)業(yè)的同時，卻對他國“新三樣”產(chǎn)品采取歧視性限制措施，其真實用意值得深思！

　　在歐盟對華電動汽車反補貼調(diào)查中，中國針對歐委會主動依職權(quán)發(fā)起調(diào)查目的的正當(dāng)性提出異議，認(rèn)為此舉主要出于政治目的，是保護主義行為。近年來，歐盟本身已提供數(shù)十億歐元補貼打造電動汽車供應(yīng)鏈，未來還將繼續(xù)全面補貼本土電動汽車行業(yè)。[29]

　　在8月20日歐委會進行對華電動汽車反補貼調(diào)查終裁披露后，中國商務(wù)部新聞發(fā)言人再次指出，歐方對華電動汽車反補貼調(diào)查預(yù)設(shè)結(jié)論，在調(diào)查各環(huán)節(jié)的做法均違背其承諾的“客觀、公正、非歧視、透明”原則，不符合世貿(mào)組織規(guī)則，是以“公平競爭”為名行“不公平競爭”之實。終裁披露并未充分吸納中方意見，仍堅持錯誤做法，裁出高額稅率，并利用抽樣區(qū)別對待中國不同類型企業(yè)，扭曲調(diào)查結(jié)果。該終裁披露是基于歐方單方認(rèn)定的“事實”，而非雙方共同認(rèn)可的事實。[30]

　　德國汽車工業(yè)協(xié)會指出，為了在2035年實現(xiàn)零排放目標(biāo)，歐盟市場必須有足夠的電動汽車供應(yīng)。而中國電動汽車在歐盟市場的消費價格上漲，很可能使該目標(biāo)的實現(xiàn)更加困難。歐委會應(yīng)當(dāng)充分考慮中國對歐洲工業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型(特別是向碳中和轉(zhuǎn)型)的重要作用。許多歐洲公司還強調(diào)，對華加征反補貼稅將對歐盟中低收入的消費者購買負(fù)擔(dān)得起的電動汽車帶來經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，并將最終危及歐盟氣候變化應(yīng)對行動。[31]

　　2024年8月9日，中國在世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)向歐盟提出磋商請求(WT/DS626案)，[32]指控歐盟對華電動汽車發(fā)起反補貼調(diào)查的決定、調(diào)查中的磋商、調(diào)查的進行、對補貼以及損害和實質(zhì)損害威脅與因果關(guān)系的初步裁決、臨時反補貼措施涉嫌違反《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條以及《補貼與反補貼措施協(xié)定》第1條和第2條、第10條至第17條、第19條、第22條和第32條的相關(guān)規(guī)定，在調(diào)查程序和實體問題裁決的多個方面均存在違規(guī)，損害或剝奪了中國在上述協(xié)定項下本應(yīng)獲得的利益。

　　(三)總體結(jié)論：歐盟為打造全球領(lǐng)先地位大量實施“新三樣”補貼

　　產(chǎn)業(yè)政策始終貫穿于歐洲經(jīng)濟一體化的整個發(fā)展進程，能源則是其產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和共同政策的起點。目前，歐盟以《歐洲綠色新政》《歐盟產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》等文件為引領(lǐng)，建立起了體系化和全方位的涉“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策和協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，通過名目繁多的補貼，支持提升歐盟“新三樣”產(chǎn)業(yè)競爭力。歐盟在多份官方文件中一再強調(diào)，打造歐洲相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位至關(guān)重要。

　　盡管表面上看，歐盟通過立法監(jiān)督和限制各成員國實施扭曲市場的國家援助，但是設(shè)置了多種例外，并以促進綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型為借口，不斷擴大例外事項范圍，為歐盟及其各成員國補貼“新三樣”留下了充分空間和靈活性。

　　例如1957年簽署的《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》就已允許成員國為實施“歐洲共同利益重要項目”提供國家援助，并成為《歐盟運行條約》國家援助例外的重要組成部分。目前，該項目主要致力于促進歐洲工業(yè)和經(jīng)濟增長、就業(yè)、綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及提升產(chǎn)業(yè)競爭力，其中包括“新三樣”領(lǐng)域。

　　根據(jù)歐委會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年至2024年8月，歐委會在“歐洲共同利益重要項目”計劃下，對電池、氫能、微電子、通訊技術(shù)、新一代云基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)共批準(zhǔn)了累計高達(dá)362億歐元的國家援助(共320個項目)，其中電池產(chǎn)業(yè)獲批68個項目(約占21%)，補貼總金額達(dá)61億歐元(約占17%)。[33]這充分說明，為了打造新興產(chǎn)業(yè)全球競爭力和世界領(lǐng)先地位，歐盟正在不遺余力地實施“新三樣”產(chǎn)業(yè)支持政策。

　　作者｜史曉麗 崔蕓菲 中國政法大學(xué)國際法學(xué)院

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]歐委會對華電動汽車反補貼終裁披露：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_4301.

　　[2]參見《聯(lián)合國條約年鑒》第298卷第51頁和第52頁。

　　[3]Council of the European Communities, Council Resolution of 17 December 1974 concerning Community energy policy objectives for 1985, 09/07/1975, p.2-4.

　　[4]Council of the European Communities, Council Resolution of 9 June 1980 concerning Community Energy Policy Objectives for 1990 and Convergence of Policies of the Member States, OJ C 149, 18.6.1980, p. 1-2.

　　[5]Council of the European Communities, Council Resolution of 26 November 1986 on a Community orientation to develop new and renewable energy sources.

　　[6]European Commission, White Paper: an Energy Policy for the European Union, COM(95)682 final, 13/12/1995.

　　[7]European Commission, Energy for Future: Renewable Sources of Energy-White Paper for a Community Strategy and Action Plan, COM(97) 599 final, 26/11/1997.

　　[8]European Commission, Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply, COM(2000) 769 final, 29/11/2000.

　　[9]European Commission, Green Paper: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, 8/3/2006, COM(2006) 105 final.

　　[10]Treaty of Lisbon, Official Journal of the European Union, 2007/C 306/01.

　　[11]European Commission, Energy 2020 A Strategy for Competitive, Sustainable and Secure Energy, COM/2010/0639 final, 10/11/2010.

　　[12]European Commission, Energy Roadmap 2050, 15/12/2011.

　　[13]New and Full Notification Pursuant to Article XVI:1 of the GATT 1994 and Article 25 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, European Union, 25 July 2023.

　　[14]European Commission, A Policy Framework for Climate and Energy in the Period from 2020 to 2030, COM(2014) 15 final/2, 28/1/2014.

　　[15]European Commission, A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy, 25/2/2015.

　　[16]European Parliament and of the Council of European Union, Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources, OJ L 328, 21.12.2018, p. 82–209.

　　[17]European Commission, A Clean Planet for all - A European Strategic Long-term Vision for A Prosperous, Modern, Competitive and Climate Neutral Economy, 28/11/2018, COM (2018) 773.

　　[18]European Commission, The European Green Deal, 11/12/2018, COM(2019) 640 final.

　　[19]European Commission, Updating the 2020 New Industrial Strategy: Building a Stronger Single Market for Europe’s Recovery, 5/5/2021, COM(2021) 350 final.

　　[20]European Commission, Proposal for amending Directive (EU) 2018/2001 on the promotion of the Use of energy from renewable sources, 18/5/2022, COM(2022) 222 final.

　　[21]European Commission, A Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age, 1/2/2023, COM(2023) 62 final.

　　[22]European Commission, Net Zero Industry Act, 16/3/2023, COM(2023) 161 final.

　　[23]European Commission, European Battery Alliance.

　　[24]European Commission, ANNEX 2–Strategic Action Plan on Batteries.

　　[25]European Commission, EU Solar Energy Strategy, 18/5/2022.

　　[26]歐委會：復(fù)蘇和恢復(fù)基金記分牌—可持續(xù)交通專題分析，2024年4月。

　　[27]European Parliament and of the Council of European Union, establishing the Connecting Europe Facility and repealing Regulations (EU) No 1316/2013 and (EU) No 283/2014.

　　[28]New and Full Notification Pursuant to Article XVI:1 of the GATT 1994 and Article 25 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, European Union, 25 July 2023.

　　[29]商務(wù)部新聞發(fā)言人就歐盟對華電動汽車反補貼調(diào)查終裁披露答記者問：https://www.mofcom.gov.cn/xwfb/xwfyrth/art/2024/art_0d8d113e1e414bcabfaa3f29636c49a3.html.

　　[30]歐盟對華電動汽車反補貼初裁：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401866.

　　[31]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401866.

　　[32]中國在世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)向歐盟提出磋商請求(WT/DS626案)：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds626_e.htm.

　　[33]https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/ipcei/approved-ipceis_en.