一系列腐敗個(gè)案表明，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度的缺失，為腐敗分子“壯了膽”，“幫了忙”，甚至提供了庇護(hù)

　　新聞背景

　　“兩會(huì)”召開之際，關(guān)于建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法，再次成為一個(gè)公共熱點(diǎn)議題。一些學(xué)者通過各種方式，建議盡快制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的“陽光法案”，以遏制腐敗。這一建議迅即得到來自社會(huì)公眾的強(qiáng)烈回應(yīng)。而此前也有相關(guān)民意調(diào)查表明，超過百分之九十的受訪民眾支持盡快建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

　　不難發(fā)現(xiàn)，從目前的社會(huì)公眾心理期待層面來看，通過完善包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法等制度建設(shè)，整治滋生腐敗的“制度生態(tài)環(huán)境”，正在成為我國社會(huì)公眾的共識(shí)。

　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本要素，是要求官員向特定部門申報(bào)家庭所有財(cái)產(chǎn)，并在一定范圍內(nèi)公開官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料。其核心機(jī)制在于通過官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，獲取并公開官員財(cái)產(chǎn)的信息。申報(bào)和公開這兩個(gè)核心機(jī)制，在“終端”意義上使腐敗行徑更容易露出“馬腳”，也便于公眾對(duì)腐敗行徑進(jìn)行更有效的監(jiān)督。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為反腐敗的重要舉措在許多國家都已經(jīng)建立起來，并被證明是有效預(yù)防腐敗的一項(xiàng)基本制度。在預(yù)防和懲治腐敗的制度鏈條中，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)揮著“終端反腐”的作用。

　　但是，我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法及制度建設(shè)，一直步履蹣跚。早在1994年，第八屆全國人大常委會(huì)就將財(cái)產(chǎn)申報(bào)法正式列入立法規(guī)劃，但未能實(shí)際進(jìn)入立法程序。1995年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，但這一規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍和力度要求都顯得過于“溫柔”：一是只要求申報(bào)收入，并未要求申報(bào)所有財(cái)產(chǎn)；二是向組織人事部門申報(bào)，申報(bào)信息不對(duì)社會(huì)公開。這無疑抑制了申報(bào)制度本來應(yīng)當(dāng)具有的反腐功能及效果。

　　2005年，在公務(wù)員法的制定過程中，對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度予以規(guī)范的建議最終也沒有得到落實(shí)。今年初，面對(duì)社會(huì)各界要求盡快制定關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的吁求，立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)是，“目前制定這一法律的時(shí)機(jī)尚不成熟”，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法面臨一些基本的障礙，如登記實(shí)名制未推行、技術(shù)手段尚不成熟、公開與隱私界限不清等。

　　的確，建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，我們還面臨一系列挑戰(zhàn)，例如相關(guān)制度的配套、執(zhí)行成本、甚至人為的抵制等因素。但是，面對(duì)反腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)和挑戰(zhàn)，必須盡快推進(jìn)制度反腐，這已經(jīng)成為一個(gè)緊迫的公共需求。在這種情況下，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法不宜久拖不決。一系列腐敗個(gè)案表明，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度的缺失，為腐敗分子“壯了膽”，“幫了忙”，甚至提供了庇護(hù)，不僅增加政府查處腐敗的難度和成本，而且容易誘發(fā)腐敗分子的僥幸心理。從預(yù)防和懲治腐敗的實(shí)踐要求看，推進(jìn)包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的制度建設(shè)，已是亡羊補(bǔ)牢，必須當(dāng)機(jī)立斷，不能一等再等。

　　應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法時(shí)機(jī)問題上，我們不應(yīng)將立法時(shí)機(jī)和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)完全等同。立法時(shí)機(jī)需要考慮的因素，包括問題的緊迫性、通過制度加以解決的必要性、立法的可行性、以及立法對(duì)相關(guān)制度的“連鎖效應(yīng)”等。從這些要素來看，目前推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法，可以說正當(dāng)其時(shí)。

　　圍繞官員“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”和“信息公開”兩個(gè)核心建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是民心所向、實(shí)踐所需。當(dāng)然，擔(dān)心這一制度立法時(shí)機(jī)不成熟，也并非全是杞人憂天。不過應(yīng)當(dāng)注意的是，制度的建設(shè)總有先后，如果我們總是以“制度不配套”為理由而裹足不前，則制度建設(shè)只能原地踏步，相互觀望，甚至相互推諉，又何嘗不會(huì)貽誤制度突破的良機(jī)？

　　而且，在一系列相互關(guān)聯(lián)的制度中，統(tǒng)率性的關(guān)鍵性的制度，本身就可以帶動(dòng)其他制度的逐步到位，這就是制度建設(shè)的“連鎖效應(yīng)”。例如，一旦財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得以建立，就將進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記制度的落實(shí)。因此，有必要從“制度反腐”的高度，及時(shí)啟動(dòng)包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的具體制度建設(shè)。

　　說到底，權(quán)力濫用和腐敗行為，本質(zhì)上都是人對(duì)制度的挑戰(zhàn)。個(gè)人之所以敢冒險(xiǎn)挑戰(zhàn)國法和制度，大多是因?yàn)樗麄兛吹搅酥贫仍O(shè)計(jì)和運(yùn)行中的漏洞。制度環(huán)節(jié)缺失和運(yùn)行中的漏洞，一方面使個(gè)人可以很容易將人民賦予的權(quán)力“化公為私”，濫用職權(quán)；另一方面也使個(gè)人濫用權(quán)力和腐敗行為所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和成本大大降低。一些腐敗分子對(duì)此心知肚明。在這個(gè)意義上，制度缺陷使權(quán)力濫用和腐敗既具備了現(xiàn)實(shí)的可能性，也為腐敗分子“蠢蠢欲動(dòng)”提供了鋌而走險(xiǎn)的沖動(dòng)。

　　如果防腐的“硬件”制度不能得到系統(tǒng)化健全，預(yù)防腐敗在很大程度上就只能寄希望于官員個(gè)人的自律，而懲治腐敗只能靠對(duì)一個(gè)又一個(gè)個(gè)案的處理。不幸的是，這早已經(jīng)被實(shí)踐反復(fù)證明是不可靠的。各種腐敗個(gè)案“前腐后繼”的不斷上演，便是例證。對(duì)此，惟有推進(jìn)和落實(shí)遏制腐敗的制度化機(jī)制，才是治本之策。

　　作者王錫鋅 系北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任