在和平解決西安事變時(shí)，蔣介石當(dāng)面表示，希望能在南京與周恩來直接會(huì)商兩黨合作的事宜。中共中央注意到這一意向，周恩來的南京之行已在醞釀之中�？墒牵�在張學(xué)良送蔣介石去南京被扣后，中共中央考慮到周恩來的安全，改變了原先的計(jì)劃。1937年1月5日和6日，毛澤東等連日給在西安的周恩來、秦邦憲發(fā)去電報(bào)：“此時(shí)則無人能證明恩來去寧后，不為張學(xué)良第二。”“恩來絕對(duì)不可去南京。”但是，中共中央仍對(duì)和平談判寄予希望，便改派潘漢年前往南京，并表明自己的態(tài)度：“周暫難分身，一俟大局略定，即可出見蔣�！薄肮伯a(chǎn)黨在對(duì)內(nèi)和平對(duì)外抗戰(zhàn)基礎(chǔ)上全力贊助蔣。”

　　　　第一次西安談判

　　1937年2月8日，國(guó)民黨軍事委員會(huì)西安行營(yíng)主任兼第一集團(tuán)軍總司令顧祝同率中央軍進(jìn)駐西安。蔣介石委派他為全權(quán)代表，后來又增派張沖和賀衷寒，參與在西安舉行的與周恩來的談判。中共后來也增派葉劍英參加。

　　顧祝同到西安的當(dāng)天，會(huì)談便正式開始。顧祝同表示，紅軍可以在西安設(shè)立辦事處。當(dāng)日，張聞天、毛澤東給周恩來拍來電報(bào)，提出談判中應(yīng)要求將紅軍編制設(shè)為12個(gè)師，4個(gè)軍，以林彪、賀龍、劉伯承、徐向前為各軍軍長(zhǎng)，4個(gè)軍編成一路軍，設(shè)正副總司令，由朱德、彭德懷擔(dān)任；軍餉按中央軍待遇，或先每月接濟(jì)80至100萬元；如成立國(guó)防委員會(huì)，紅軍應(yīng)派代表參加；國(guó)民黨保證不逮捕中共黨員，不破壞中共組織，保證中共對(duì)紅軍的領(lǐng)導(dǎo)。

　　顧祝同、張沖在會(huì)談中提出，取消蘇維埃政府改為特區(qū)；改變紅軍番號(hào)名稱，照國(guó)軍編制，由國(guó)民政府軍事委員會(huì)派政訓(xùn)人員及聯(lián)絡(luò)員，其他地區(qū)游擊隊(duì)改為民團(tuán)。周恩來在會(huì)談中，將中共中央致國(guó)民黨五屆三中全會(huì)電交給顧祝同，希望國(guó)共兩黨能再次合作，共赴國(guó)難。雙方的會(huì)談雖然仍有分歧點(diǎn)，但還是取得了一些成果：

　　(一)中共承認(rèn)國(guó)民黨在全國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，停止武裝暴動(dòng)及沒收地主土地，實(shí)行御侮救亡的統(tǒng)一綱領(lǐng)。國(guó)民政府分期釋放政治犯，對(duì)中共黨員、中共組織不再逮捕、破壞，允許中共適時(shí)公開。(二)取消蘇維埃制度，改為中華民國(guó)特區(qū)政府，受國(guó)民政府指導(dǎo)，實(shí)施普選制。(三)紅軍改編為國(guó)民革命軍，接受國(guó)民政府軍委會(huì)和蔣介石的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)。其他邊區(qū)部隊(duì)改為地方部隊(duì)。(四)中共派代表參加國(guó)民會(huì)議，軍隊(duì)派代表參加國(guó)防會(huì)議。(五)希望國(guó)民黨三中全會(huì)對(duì)中共提出的和平統(tǒng)一團(tuán)結(jié)御侮及容許民主自由的主張有進(jìn)一步的表示。

　　國(guó)民黨五屆三中全會(huì)后，與會(huì)的張沖準(zhǔn)備返回西安繼續(xù)參加談判。臨行前，蔣介石召見張沖，并向他交了底牌：共產(chǎn)黨要等憲法公布后公開；特別區(qū)恐怕中央的法令不能容；紅軍可以改編為3師9團(tuán)，不可再加。張沖回到西安，代表蔣介石再與周恩來談判，轉(zhuǎn)述了蔣介石的意見，并介紹國(guó)民黨五屆三中全會(huì)的情況，周恩來對(duì)會(huì)議通過的《關(guān)于根絕赤禍之決議案》表示遺憾，保留將來聲明的權(quán)利。他還告訴張沖：中共目前無意參加政府，只要求參加國(guó)防機(jī)關(guān)。

　　自當(dāng)日起至3月8日，周恩來與張沖會(huì)談6次。其間，周恩來還利用自己曾是黃埔軍校政治部主任的身份，多次與黃埔畢業(yè)生談話，并請(qǐng)中共中央派曾是黃埔一期生的陳賡來西安，同做黃埔系的工作，以利國(guó)共和談的順利進(jìn)行。談判中，張沖的態(tài)度友善而又積極，他提出紅軍主力可編4個(gè)師16個(gè)團(tuán)，另編兩個(gè)徒手工兵師，共6萬人。為使和談能達(dá)到預(yù)期的目的，他還建議中共通過在蘇聯(lián)的蔣經(jīng)國(guó)做蔣介石的工作。

　　周恩來立即將張沖的意見向延安匯報(bào)。3月3日，張聞天、毛澤東即拍來電報(bào)，同意紅軍的改編意見，指出，現(xiàn)在談判的中心內(nèi)容是，中共“在南京政府下取得合法地位，使全國(guó)各方面的工作得以開始”。但是，當(dāng)張沖的意見轉(zhuǎn)至南京時(shí)，蔣介石卻予以否決，只允許紅軍改編為3個(gè)師9個(gè)團(tuán)。中共中央書記處在研究了蔣介石的意見后，給周恩來指示，談判中仍以4個(gè)師為基準(zhǔn)，如果蔣介石執(zhí)意“堅(jiān)持3個(gè)師時(shí)，亦只得照辦”，以表現(xiàn)合作的誠(chéng)意。經(jīng)過一個(gè)月的彼此交流、磋商乃至爭(zhēng)論，雙方的意向也逐漸趨于統(tǒng)一，正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，3月8日，周恩來、葉劍英和顧祝同、張沖、賀衷寒再次坐下來，共同商討形成一個(gè)總結(jié)性的條文，并決定由周恩來負(fù)責(zé)文字的起草，這便是“三八協(xié)議”，其主要內(nèi)容是：

　　(一)中國(guó)共產(chǎn)黨承認(rèn)服從三民主義的國(guó)家和國(guó)民黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，徹底取消暴動(dòng)政策和沒收地主土地政策，停止赤化運(yùn)動(dòng)；國(guó)民政府分批釋放監(jiān)禁中的中共黨員，容許共產(chǎn)黨在適當(dāng)時(shí)期內(nèi)公開。

　　(二)取消蘇維埃政府及其制度，將目前紅軍駐在地區(qū)改為陜甘寧行政區(qū)，執(zhí)行國(guó)民政府統(tǒng)一法令與民選制度，其行政人員經(jīng)民選推薦，由國(guó)民政府任命；行政經(jīng)費(fèi)由行政院及省政府規(guī)定。

　　(三)紅軍取消，改編為國(guó)民革命軍，服從國(guó)民政府軍事委員會(huì)及蔣介石的統(tǒng)一指揮，其編制人員、給養(yǎng)及補(bǔ)充與國(guó)軍同等待遇，其各級(jí)人員由自己推薦，呈報(bào)軍委會(huì)任命，政訓(xùn)工作由軍委會(huì)派人聯(lián)絡(luò)；將紅軍中最精壯者編為3個(gè)國(guó)防師，計(jì)6旅12團(tuán)及其他直屬之工、炮、通信、輜重等部隊(duì)，在3個(gè)國(guó)防師上設(shè)某路軍總指揮部；將紅軍的地方部隊(duì)改編為地方民團(tuán)或保安隊(duì)；紅軍學(xué)校辦完本期后結(jié)束；此外，在河西走廊令馬步芳、馬步青部停止對(duì)紅軍西路軍的進(jìn)攻。

　　可是，這個(gè)協(xié)議卻因賀衷寒的修改而改變了內(nèi)容，這便是：紅軍改編為3個(gè)師后，每師只能有1萬人，共3萬人，政訓(xùn)人員由南京政府派人參加，各級(jí)的副職也由南京政府委派，取消“民選制度”，改“民選推薦”為“地方推薦”，甚至刪去了協(xié)議中的停止攻擊紅軍西路軍的條款等等。

　　周恩來一針見血地指出，賀衷寒是要以紅軍西路軍困陷河西地區(qū)，而“束縛我們”、“脅迫我們”。認(rèn)為在西安與顧、賀繼續(xù)談判，已經(jīng)沒有實(shí)際價(jià)值，要求直接與蔣介石面談，以期問題的根本解決。中共中央書記處同意周恩來的意見。3月13日晚，周恩來會(huì)見張沖，提出將“三八協(xié)議”直接送達(dá)蔣介石的要求，表示：賀案是我們所否認(rèn)的，但是，兩黨合作抗日和擁護(hù)蔣委員長(zhǎng)的方針，不會(huì)因賀案而發(fā)生動(dòng)搖。

　　　　第二次杭州談判

　　蔣介石接到張沖轉(zhuǎn)達(dá)的周恩來意見后，答應(yīng)與周恩來在杭州會(huì)談。3月下旬，周恩來乘飛機(jī)前往杭州。抵達(dá)上海時(shí)，他抽空與宋美齡會(huì)晤，請(qǐng)她將中共中央書記處關(guān)于談判的十五條意見轉(zhuǎn)交蔣介石。宋美齡向周恩來表示，中共可以合法存在。一到杭州，周恩來便在潘漢年的陪同下，與蔣介石進(jìn)行談判。周恩來首先闡明中共對(duì)國(guó)共合作的立場(chǎng)，是維護(hù)民族解放、民主自由、民生改善的共同綱領(lǐng)，所以，絕不能忍受“投降”、“收編”的誣蔑。談話重申中共十五項(xiàng)談判條件，并提出幾點(diǎn)具體的要求：

　　(一)陜甘寧邊區(qū)成為整個(gè)行政區(qū)，不能分割；(二)紅軍改編后人數(shù)須達(dá)4萬余人；(三)3個(gè)師上必須設(shè)總指揮部；(四)國(guó)民黨不能派遣副佐及政訓(xùn)人員；(五)紅軍學(xué)校必須辦完本期；(六)紅軍防地須增加。

　　聽完周恩來的講話，蔣介石態(tài)度溫和，他說：中共有民族意識(shí)，革命精神，是新生力量，幾個(gè)月的和平運(yùn)動(dòng)影響很好。他還說，國(guó)共由于分家，致使十年革命失敗，造成軍閥割據(jù)和帝國(guó)主義者占領(lǐng)中國(guó)的局面，國(guó)共兩黨要各自檢查過去的錯(cuò)誤。接著，他又指出，希望這次合作是永久的，即便他死后，也不要分裂，免得因內(nèi)亂造成英、日聯(lián)合瓜分中國(guó)，因此，要商量一個(gè)永久合作的辦法。

　　在談到合作的具體問題時(shí)，蔣介石的口氣也比較爽快，他說：這些都是小節(jié)，容易解決。中共在幾個(gè)月后便可參加國(guó)民大會(huì)、國(guó)防會(huì)議；陜甘寧行政區(qū)可以是整個(gè)的，由中共推薦南京政府方面的人任正職，中共派人任副職；紅軍改編為3個(gè)師，4萬余人，可以設(shè)總指揮部；絕不派人破壞中共的部隊(duì)；糧食接濟(jì)定額設(shè)法解決。最后，蔣介石提到永久合作應(yīng)有一個(gè)有效的辦法。周恩來表示制定共同綱領(lǐng)是最好的辦法。蔣介石同意并要周恩來立刻回延安，希望中共議出一個(gè)共同綱領(lǐng)。

　　周恩來杭州之行，取得成效，不管怎么說，蔣介石總算在口頭上答應(yīng)紅軍保持4萬余人，承諾陜甘寧為一個(gè)統(tǒng)一的行政區(qū)。3月30日，周恩來攜帶同蔣介石聯(lián)系的密電碼返回延安。中共中央政治局立即召開會(huì)議，聽取周恩來所做的關(guān)于杭州談判的報(bào)告，針對(duì)蔣介石的提議，決定起草一個(gè)永久合作的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線綱領(lǐng)。會(huì)議期間，周恩來致電蔣介石：“歸膚施(即延安，作者注)后述及先生合作誠(chéng)意，均極興奮，現(xiàn)黨中央正開會(huì)計(jì)議綱領(lǐng)及如何與先生永久合作問題。”

　　周恩來期待著再與蔣介石的談判，并為此做細(xì)致的準(zhǔn)備。他在給中共中央的報(bào)告中，提出下次談判的方案：“(一)我方起草一個(gè)民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的綱領(lǐng)(以抗日十大綱領(lǐng)及國(guó)民黨第一次代表大會(huì)宣言為共同基礎(chǔ))，包含國(guó)共兩黨及贊成這個(gè)綱領(lǐng)的各黨派及政治團(tuán)體，共同推舉蔣為領(lǐng)袖。(二)我們提出修改國(guó)民大會(huì)組織法選舉法的草案，征蔣同意，如蔣同意上述統(tǒng)一綱領(lǐng)及這一修改，我們可以答應(yīng)贊助蔣為總統(tǒng)。(三)我們準(zhǔn)備提出修改憲法的草案，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行民主運(yùn)動(dòng)以影響蔣。(四)對(duì)其他具體問題，我們堅(jiān)持在不妨礙蘇區(qū)實(shí)行民主制度及共產(chǎn)黨在紅軍中的獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)的原則之下進(jìn)行一切談判。故對(duì)行政區(qū)的問題擬接受，紅軍改編以4萬5千人為定數(shù)，地方部隊(duì)另編1萬人，如此，除老弱婦女外，便無多余精壯青年。(五)如基本上及具體問題上均能滿意解決，則我們擬以黨的名義發(fā)表合作宣言，以爭(zhēng)取公開活動(dòng)，否則擬采取拖延辦法，待事態(tài)發(fā)展，以便促蔣讓步�！�

　　這時(shí)，通過中共中央與斯大林的交涉，蔣經(jīng)國(guó)已從蘇聯(lián)回國(guó)。分別多年的蔣氏父子得以團(tuán)聚，多少給正在進(jìn)行中的國(guó)共談判增添了有利因素。周恩來抓住這一時(shí)機(jī)，給在西安的葉劍英拍去電報(bào)，指示李克農(nóng)與張沖同去上海，面見蔣經(jīng)國(guó)，讓他從中影響蔣介石。

　　中共中央認(rèn)真研究了周恩來關(guān)于下次會(huì)談的方案，在4月20日召開的政治局會(huì)議上，就制定民族統(tǒng)一戰(zhàn)線綱領(lǐng)、修改國(guó)民大會(huì)組織法和選舉法等問題，進(jìn)行了認(rèn)真、慎重的討論。會(huì)上討論了由吳亮平起草的《關(guān)于御侮救亡、復(fù)興中國(guó)的民族統(tǒng)一綱領(lǐng)草案》。周恩來就綱領(lǐng)的細(xì)則做了詳細(xì)說明，指出，統(tǒng)一戰(zhàn)線必須承認(rèn)中共的獨(dú)立性、國(guó)際性和階級(jí)性三原則。統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則是：以共同綱領(lǐng)為行動(dòng)的準(zhǔn)則；建立聯(lián)合組織；在蔣介石承認(rèn)此綱領(lǐng)的條件下，中共可承認(rèn)他為領(lǐng)袖。關(guān)于聯(lián)盟的組織原則：凡各黨派各革命團(tuán)體均可參加；聯(lián)盟中保持各組織獨(dú)立性，允許自由退盟等。

　　在延安的3個(gè)星期，中央政治局連連開會(huì)，就下一步談判的原則、策略，進(jìn)行了認(rèn)真的準(zhǔn)備。25日，周恩來等乘車赴西安，準(zhǔn)備南下再次與蔣介石會(huì)談。后因途中受阻，返回延安。第二天，又改乘飛機(jī)抵達(dá)西安。到達(dá)西安后，便與顧祝同、張沖等交換了意見。接著，又與顧祝同就軍事問題進(jìn)行談判，商定紅軍的經(jīng)費(fèi)再給5萬元；紅軍夏衣在6月中旬發(fā)放；紅軍西路軍被俘人員已到蘭州的，可送西安或發(fā)衣被；中共將和南方各蘇區(qū)聯(lián)絡(luò)等。顧祝同均答應(yīng)向蔣請(qǐng)示。

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