一、《缺陷兒童玩具及兒童用品召回管理規(guī)定》的出臺對促進中國兒童保護工作所起的作用和意義
近年來，兒童玩具及兒童用品的質(zhì)量與安全問題逐漸引起社會各界的高度關(guān)注。消除兒童玩具及兒童用品缺陷所造成的危害，是保障兒童人身健康和安全，維護公共安全、公眾利益和社會經(jīng)濟秩序的迫切需要。
兒童玩具及兒童用品的主要消費群體是少年兒童，他們是一個靠監(jiān)護人保護的特殊的、弱勢的消費群體，他們對周圍的事物以及產(chǎn)品安全的認(rèn)知度有限，且自我保護意識不強，受到傷害機會較大。中國每年因玩具不安全或使用不當(dāng)造成的兒童傷害事故高達(dá)數(shù)萬起。僅某兒童醫(yī)院一項統(tǒng)計表明，該院近五年來約接治了500余例因小部件進入食道的搶救，其中相當(dāng)部分是兒童玩具小部件。
據(jù)美國消費者產(chǎn)品安全委員會報告數(shù)據(jù)顯示，從1999年至2003年，美國至少有101.76萬人因玩具而受到傷害。僅2003年，就有11名年齡在15歲或15歲以下的兒童死于玩具傷害事件，其中有半數(shù)的兒童年齡為4歲或更�。淮蠹s有20.65萬名年齡在15歲或15歲以下的兒童，據(jù)統(tǒng)計，美國每年要花費3.85億美元用于4歲和4歲以下兒童玩具傷害的臨床治療。
由此可見，玩具是典型的可能對消費者安全健康造成危害的產(chǎn)品，對于這種產(chǎn)品，國家除了要制定執(zhí)行強制性國家標(biāo)準(zhǔn)外，還要建立相應(yīng)的缺陷玩具產(chǎn)品召回管理制度，強化玩具和兒童用品經(jīng)銷企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量安全的注意義務(wù)，規(guī)范玩具和兒童用品市場秩序，著力從源頭上防止不安全玩具和兒童用品流入市場。從國際上已有的缺陷產(chǎn)品管理經(jīng)驗和國內(nèi)現(xiàn)實狀況兩方面來看，都需要國家產(chǎn)品質(zhì)量行政管理部門通過建立和實行缺陷產(chǎn)品召回管理制度，依法介入，才能夠最大程度地解決這一問題。
二、中國玩具及兒童用品行業(yè)的現(xiàn)狀及在玩具及兒童用品安全管理方面的工作思路
從中國玩具及兒童用品行業(yè)現(xiàn)狀來看，普遍存在著企業(yè)規(guī)模大小不一，產(chǎn)品質(zhì)量狀況、生產(chǎn)水平參差不齊等實際情況。既有高標(biāo)準(zhǔn)的、水平先進的玩具加工生產(chǎn)企業(yè)，又有工藝簡陋、水平落后、甚至制造低劣的手工作坊、地下工廠。近年國家質(zhì)檢總局對玩具和童車生產(chǎn)比較集中的廣東、浙江、福建、山東、江蘇、上海等6個省市產(chǎn)品質(zhì)量進行的國家監(jiān)督抽查表明，抽樣合格率較低，質(zhì)量安全問題突出。
近年來，產(chǎn)品安全問題日益得到社會廣泛關(guān)注。實踐證明，由行政主管部門通過建立健全缺陷產(chǎn)品召回管理制度，依法加強對缺陷產(chǎn)品的行政監(jiān)管，是保護廣大人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全，構(gòu)建國內(nèi)產(chǎn)品安全體系切實有效的重要措施。根據(jù)立法計劃，國家質(zhì)檢總局將陸續(xù)把兒童玩具及兒童用品、消費類電子產(chǎn)品也納入缺陷產(chǎn)品管理范圍，本次《缺陷兒童玩具及兒童用品召回管理規(guī)定》向社會公開征求意見就是其中的重要一步。國家質(zhì)檢總局將不斷完善缺陷產(chǎn)品組織與管理，根據(jù)兒童玩具及兒童用品生產(chǎn)、銷售和消費的特點，充分發(fā)揮地方質(zhì)檢部門在信息收集、投訴處理、缺陷消除和市場監(jiān)管方面的作用。同時，協(xié)商有關(guān)部門探索建立產(chǎn)品傷害電子反饋系統(tǒng)，有效利用包括醫(yī)院急診室產(chǎn)品的產(chǎn)品傷害信息，使有缺陷的兒童玩具及兒童用品的信息收集渠道、投訴處理機制和監(jiān)督管理更加科學(xué)、快捷，以便更好地推進缺陷產(chǎn)品的召回管理工作。
三、發(fā)達(dá)國家對兒童玩具及兒童用品的管理
目前，發(fā)達(dá)國家對兒童玩具及兒童用品安全管理十分重視，歐美國家將其安全問題列為保護未成年人的重要內(nèi)容。
盡管管理方式各國不盡相同，但大多都有相關(guān)的法律法規(guī)進行規(guī)范。如美國的《消費產(chǎn)品安全法1972》、《保護兒童和玩具安全法案1969》、歐盟的《88/387/EEC玩具安全指令》、加拿大的《C.R.C,c931危險產(chǎn)品(玩具)法案》、法國的《消費者保護法1983》、英國的《消費者保護法1987》等等；一些國家還成立了專門的行政機構(gòu)，如美國的消費產(chǎn)品安全委員會、法國的消費者安全委員會、澳大利亞的消費者事務(wù)聯(lián)邦局等。美國消費者產(chǎn)品安全委員會針對不同的玩具公布安全標(biāo)準(zhǔn)和禁令，不符合這些規(guī)定的產(chǎn)品屬于違法的產(chǎn)品。該委員會與美國海關(guān)負(fù)責(zé)進口玩具的準(zhǔn)入把關(guān)，不符合美國政府有關(guān)規(guī)定的產(chǎn)品不允許進入美國市場。同時美國消費者產(chǎn)品安全委員會不但每年要在市場上抽檢一定數(shù)量的玩具產(chǎn)品，調(diào)查因玩具產(chǎn)品造成的傷害事件，而且公開產(chǎn)品安全性問題的投訴電話、E-mail 、投訴表格，鼓勵公民參與對市場上出售的玩具進行監(jiān)督，同時也鼓勵企業(yè)對自己的產(chǎn)品進行監(jiān)控。一旦發(fā)現(xiàn)有潛在傷害性或已造成傷害性的產(chǎn)品，經(jīng)調(diào)查確認(rèn)則會發(fā)出“召回”公告。
四、《規(guī)定》(征求意見稿)將對經(jīng)銷企業(yè)產(chǎn)品安全管理、質(zhì)量保證體系等方面產(chǎn)生積極影響
《規(guī)定》中明確玩具及兒童用品的生產(chǎn)企業(yè)，作為承擔(dān)產(chǎn)品安全責(zé)任的主體，應(yīng)按照《規(guī)定》的要求，建立和完善產(chǎn)品質(zhì)量檔案和相關(guān)質(zhì)量管理制度，加強產(chǎn)品設(shè)計、制造、銷售等各環(huán)節(jié)的安全管理工作，以避免危險產(chǎn)品流入市場和消費者手中。這將給兒童玩具及兒童用品的生產(chǎn)企業(yè)帶來了壓力與動力，為了規(guī)避產(chǎn)品召回給企業(yè)帶來的風(fēng)險，客觀上促進企業(yè)必須重視對產(chǎn)品設(shè)計或生產(chǎn)工藝的改進，原材料供應(yīng)商的選擇，追溯系統(tǒng)的建立，這對推動企業(yè)完善內(nèi)部管理，提高技術(shù)水平，強化企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量意識，消除安全隱患起到積極作用。
五、《規(guī)定》(征求意見稿)公開征求意見后，在收到大量社會反饋意見的同時，也可能收到大量投訴，主管部門將認(rèn)真處理這些投訴
在《規(guī)定》正式實施之前，如果消費者發(fā)現(xiàn)玩具及兒童用品可能存在安全問題，首先應(yīng)避免兒童進一步接觸或使用這些產(chǎn)品，以免造成傷害。同時消費者可以向所在地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局報告或投訴。各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)該認(rèn)真對待投訴的內(nèi)容，一方面根據(jù)投訴問題的性質(zhì),按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定給予妥善處理，使消費者的合法權(quán)益得到充分保證；另一方面分析匯總投訴的內(nèi)容，向國家質(zhì)檢總局提出對《規(guī)定》(征求意見稿)和改進意見，以使《規(guī)定》制定的更加科學(xué)合理。同時這些投訴也將為各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及早發(fā)現(xiàn)兒童玩具及兒童用品可能存在的缺陷提供有益的線索，為《規(guī)定》正式實施后進行有效監(jiān)管積累經(jīng)驗。
六、缺陷的定義、缺陷的認(rèn)定以及《規(guī)定》(征求意見稿)調(diào)整的范圍
《規(guī)定》所稱缺陷，是指因設(shè)計、生產(chǎn)原因或提供過程中的原因而使某一批次、型號或類別的兒童玩具及兒童用品中存在的具有同一性的危及兒童人身安全的不合理危險，或者不符合保障兒童健康和人身安全等的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的情形。
判斷兒童玩具及兒童用品存在缺陷應(yīng)同時滿足以下三個原則：
(一) 因兒童玩具及兒童用品設(shè)計、生產(chǎn)原因或在提供過程中造成的；
(二) 在已售出和未售出的兒童玩具及兒童用品中普遍存在的，具有同一性的；
(三) 兒童玩具及兒童用品的安全性能不符合有關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)；或者已造成人身、財產(chǎn)損害的或在特定條件下可能引發(fā)人身、財產(chǎn)損害的。
《規(guī)定》中明確規(guī)定，主管部門設(shè)立兒童玩具及兒童用品質(zhì)量安全咨詢專家組，負(fù)責(zé)對兒童玩具及兒童用品的缺陷調(diào)查進行認(rèn)定。專家組在判斷某種兒童玩具或兒童用品是否存在缺陷上主要依據(jù)以上三個原則：即首先看是否滿足有關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)；無相關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)的，看其是否存在不合理危險。當(dāng)然，確定某產(chǎn)品是否存在不合理危險也需要一個比較復(fù)雜的專家論證、檢測和實驗過程。
根據(jù)《規(guī)定》，凡在中華人民共和國境內(nèi)從事兒童玩具及兒童用品生產(chǎn)、進口、銷售、租賃等活動的，均應(yīng)當(dāng)遵守本規(guī)定。另外，根據(jù)《規(guī)定》，下列產(chǎn)品不在本規(guī)定調(diào)整范圍內(nèi)：兒童食品和藥品；醫(yī)療器械；明示危險的槍支、管制刀具等物品；廠家直接明示或明確說明所提供的產(chǎn)品不供兒童使用的；過境貨物、轉(zhuǎn)運貨物。法律、法規(guī)中涉及調(diào)整相關(guān)缺陷產(chǎn)品的，從其規(guī)定。
七、《規(guī)定》(征求意見稿)的管理模式及其特殊性
中國玩具及兒童用品行業(yè)的現(xiàn)狀決定了中國玩具及兒童用品安全管理模式的特殊性。從兒童玩具及兒童用品產(chǎn)業(yè)集中度和地域分布來看，中國最重要的兒童玩具及兒童用品生產(chǎn)和出口基地是“五省一市”：廣東、江蘇、山東、浙江、福建和上海市。其中，廣東、福建以電動和塑膠玩具為主；江蘇、山東、上海以毛絨玩具為主；浙江以木制玩具為主。因此，從兒童玩具及兒童用品安全管理的實際情況出來，必須發(fā)揮和調(diào)動兒童玩具及兒童用品的主要生產(chǎn)地和交易集散地的地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的積極性，強化基層企業(yè)和經(jīng)營單位的質(zhì)量檔案建檔等工作，以便更好地配合主管部門做好缺陷兒童玩具及兒童用品召回管理工作。
《規(guī)定》中明確規(guī)定了中國對兒童玩具及兒童用品的安全管理采取“集中加分散”的管理模式。這里所說的“集中”體現(xiàn)在兒童玩具及兒童用品安全管理工作的統(tǒng)一部署上，如缺陷調(diào)查和認(rèn)定，對違規(guī)企業(yè)的處罰，召回公報、警示信息的發(fā)布等方面；“分散”主要是指缺陷信息的收集，如廠家和商家質(zhì)量檔案管理，用戶和有關(guān)組織投訴信息處理，當(dāng)生產(chǎn)地企業(yè)信息備案、登記等等。
八、中國有關(guān)兒童玩具及兒童用品的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)情況及對今后的管理工作的影響
20世紀(jì)80年代開始，中國陸續(xù)發(fā)布了一批有關(guān)兒童玩具及兒童用品的標(biāo)準(zhǔn)。2000年，全國玩具標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會成立。20多年來，中國正式發(fā)布的玩具標(biāo)準(zhǔn)約有30項(國家標(biāo)準(zhǔn)11項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)19項)。其中10項為強制性標(biāo)準(zhǔn)，20項為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，主要是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，還包括了技術(shù)要求和實驗方法，基本覆蓋了玩具產(chǎn)品和各類童車。以上這些標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，對于提高中國玩具產(chǎn)品質(zhì)量，促進行業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。
但是，與國外先進國家比較而言，目前中國在標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性、實施狀況、企業(yè)參與程度上，還存在一定差距，需要不斷加以完善。同時，針對目前的實際情況，《規(guī)定》中規(guī)定了由主管部門設(shè)立的兒童玩具及兒童用品質(zhì)量安全咨詢專家組，負(fù)責(zé)對兒童玩具及兒童用品的缺陷調(diào)查進行認(rèn)定。缺陷認(rèn)定一是看是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)；二是對安全標(biāo)準(zhǔn)以外的缺陷判定要確定是否涉及安全問題。凡是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或有潛在危險的產(chǎn)品，政府主管部門有權(quán)要求廠商實施召回。另外，主管部門還將建立完善的技術(shù)保證體系，包括功能完備的信息收集、分析、處理系統(tǒng)，也包括由經(jīng)驗豐富的工程技術(shù)人員組成的專家系統(tǒng)和公正權(quán)威的技術(shù)檢測機構(gòu)，以便客觀、公正、及時地收集信息、認(rèn)定缺陷，更好地做好兒童玩具及兒童用品的召回管理工作。
（來源：質(zhì)檢總局網(wǎng)站）
