(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
這次國(guó)家環(huán)保總局聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)，具有劃時(shí)代的歷史意義。它第一次使不同的、對(duì)立的意見(jiàn)(包括非政府組織的意見(jiàn))展現(xiàn)在了決策者面前，同時(shí)，也展現(xiàn)在了公眾面前
4月13日，國(guó)家環(huán)保總局為圓明園管理處在圓明園遺址湖中鋪設(shè)防滲膜事舉行的聽(tīng)證會(huì)，引起了人們的廣泛關(guān)注。
聽(tīng)證會(huì)涉及的問(wèn)題包括：(一)防滲膜的鋪設(shè)是否因阻斷水的自然循環(huán)、給圓明園一帶動(dòng)植物種的多樣性及生存狀態(tài)帶來(lái)負(fù)面的甚至是毀滅性的影響，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)生態(tài)和環(huán)境的破壞；(二)與鋪設(shè)防滲膜相關(guān)的挖掉遺址湖邊河邊原有駁岸并重建紅磚加防滲膜外砌仿傳統(tǒng)石塊駁岸等工程，是否構(gòu)成對(duì)作為國(guó)家所有不可移動(dòng)文物的遺址的破壞；(三)海淀區(qū)政府批準(zhǔn)按照法律規(guī)定只能由中央政府環(huán)境保護(hù)和文物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目，并動(dòng)用財(cái)政資金于這一項(xiàng)目，是否是違法越權(quán)行政；(四)對(duì)工程的招、投標(biāo)及對(duì)施工企業(yè)與相關(guān)政府部門(mén)和與圓明園管理處負(fù)責(zé)人的關(guān)系的質(zhì)疑。
以上四個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)議集中于圓明園管理處前述一系列工程相關(guān)的行為是否是嚴(yán)重的違法行為。
問(wèn)題是這些行為并非是偷偷摸摸進(jìn)行的，在長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，它為什么沒(méi)有及早被人們知曉？除了負(fù)有執(zhí)法監(jiān)督之責(zé)的官員的失職外，在我們這個(gè)社會(huì)中，公共監(jiān)督的缺失，信息傳遞不通暢，致使與公眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)公眾無(wú)從知曉，都是非常值得思考的問(wèn)題。
轉(zhuǎn)型期新舊體制交錯(cuò)的特有情狀
我們這個(gè)社會(huì)正處轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中。分化和重組已使不同的人群在利益和主張上有了明顯的不同，但新的合于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的規(guī)制尚未形成，當(dāng)兩種體制并存的時(shí)候，新、舊體制交錯(cuò)就會(huì)顯現(xiàn)出一些轉(zhuǎn)型社會(huì)特有的情狀。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，牟利，無(wú)可厚非。但卻有一個(gè)身份和場(chǎng)域的問(wèn)題：圓明園管理處是“事業(yè)單位”，卻要經(jīng)營(yíng)游船和快艇牟利。為了經(jīng)營(yíng)游船和快艇，就需要比原來(lái)只是種植荷花等水生植物深得多、多得多的水，于是就要在作為國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位的圓明園遺址內(nèi)挖深湖底和河道，鋪設(shè)防滲膜，并修建與遺址不相配的新的大型碼頭。
圓明園管理處是“事業(yè)單位”卻有地方政府背景，它未依法經(jīng)中央政府的環(huán)境保護(hù)和文物主管部門(mén)批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目，卻能得到海淀區(qū)政府的支持，并動(dòng)用財(cái)政資金撥給工程費(fèi)用。圓明園管理處理應(yīng)只是人民的一個(gè)小管家，代人民管理作為全民所有——也就是國(guó)家所有——的不可移動(dòng)文物的圓明園遺址，但它卻自以為是主人，不經(jīng)真正的主人同意，擅自在圓明園遺址中大興土木，毀壞主人的資產(chǎn)——而且是作為“不可再生的文化資源”(《文物保護(hù)法》中語(yǔ))的資產(chǎn)。
從另一方面看，作為代人民管理國(guó)家的大管家的中央政府，卻沒(méi)有能很好地代人民管理好祖宗留下來(lái)的遺產(chǎn)，沒(méi)有給予遺產(chǎn)的保護(hù)以必須的合格的管理者、資金和其他資源(如果圓明園確實(shí)需要水的話，也包括水)，反而放任了圓明園管理處以全民所有的歷史文化遺產(chǎn)去牟利生財(cái)(據(jù)說(shuō)是為了解決它1700名員工的吃飯問(wèn)題)。這些，正反映了轉(zhuǎn)型過(guò)程中制度安排的滯后和制衡機(jī)制的欠缺。
正是在這種情況下，聽(tīng)證會(huì)作為一種制度，有著它獨(dú)特的意義。它要求決策者在決策之前必須按照既定的程序，同等地聽(tīng)取利益和主張不同的人群的意見(jiàn)，并在疏理和分析這些意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出決策。而一切利益和主張不同的人們都能享有按照既定程序平等地在決策者面前陳述自己意見(jiàn)，用證據(jù)支持自己的意見(jiàn)，則是他們?yōu)榉伤Ｗo(hù)的權(quán)利。
今天的聽(tīng)證會(huì)存在哪些通病
這次國(guó)家環(huán)�？偩致�(tīng)證會(huì)的召開(kāi)，具有劃時(shí)代的歷史意義。它第一次使不同的、對(duì)立的意見(jiàn)(包括非政府組織的意見(jiàn))展現(xiàn)在了決策者面前，同時(shí)，也展現(xiàn)在了公眾面前。由此，初步體現(xiàn)了公平性。但它在程序設(shè)計(jì)和制衡上卻有著近些年來(lái)中國(guó)初開(kāi)聽(tīng)證會(huì)在制度安排上的通�。�
第一，它沒(méi)有面向社會(huì)公開(kāi)《圓明園東部湖底防滲工程項(xiàng)目建議書(shū)》、北京市海淀區(qū)圓明園管理處圓政字[2003]第75號(hào)文(即《關(guān)于03-04年度圓明園遺址保護(hù)整治工作擬施項(xiàng)目的請(qǐng)示》)和國(guó)家文物局及北京市文物局的批復(fù)，以及海淀區(qū)政府海政會(huì)[2004]第4號(hào)文等與聽(tīng)證密切相關(guān)的重要材料。
依據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)政府信息”�！俺婪☉�(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱”。公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)的關(guān)鍵材料不公開(kāi)，公眾就難以很好地參與決策和監(jiān)督政府，公眾作為聽(tīng)證陳述人在聽(tīng)證上的一些發(fā)言就將無(wú)的放矢。
第二，沒(méi)有給公眾留下更充足的報(bào)名和準(zhǔn)備的時(shí)間，沒(méi)有要求聽(tīng)證陳述人事先提供書(shū)面證言，并面向社會(huì)公開(kāi)這些書(shū)面證言。
由于沒(méi)有書(shū)面證言，聽(tīng)證會(huì)的舉辦者就難以做到當(dāng)報(bào)名人過(guò)多時(shí)，保證不同利益和主張的人群都有代表參加、保證不同利益和主張的人群的代表人數(shù)相等(當(dāng)然，當(dāng)政府或者是有政府背景的機(jī)構(gòu)作為一方時(shí)，不能要求另方——個(gè)人或者是非政府組織和它的人數(shù)相等。因?yàn)檎蛴姓尘暗囊环酵耆茏龅揭蝗嘶驍?shù)人代表全體，而分散的、意見(jiàn)不一的民眾卻往往只能各人代表各人)。
第三，聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有由利益無(wú)涉的法律職業(yè)者主持。聽(tīng)證會(huì)主持人缺乏主持能力，或者是不能公正主持，影響到不同意見(jiàn)的充分展現(xiàn)，應(yīng)是導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)必須重新舉行的法定理由。
第四，聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有設(shè)置規(guī)定，使利益和主張不同的聽(tīng)證陳述人分問(wèn)題針?shù)h相對(duì)地進(jìn)行陳述。而不分問(wèn)題，就會(huì)使決策者和公眾都難以清楚地對(duì)不同主張的優(yōu)劣和不同證據(jù)的真?zhèn)巫龀雠袛唷?/p>
第五，提問(wèn)應(yīng)是聽(tīng)證中制度性的必不可少的環(huán)節(jié)，但聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有設(shè)置在陳述人于書(shū)面證言基礎(chǔ)上作5分鐘簡(jiǎn)短陳述后，與會(huì)者向陳述人提問(wèn)的規(guī)定。這樣，就缺少對(duì)陳述人的主張及證據(jù)的展示、疏理和質(zhì)疑聽(tīng)證，使得決策者和公眾不能更全面地了解情況和把握問(wèn)題，而陳述人的主張及其背后的利益也是展現(xiàn)不充分的。
聽(tīng)證會(huì)不同于論證會(huì)、辯論會(huì)、座談會(huì)、意見(jiàn)征集會(huì)的制度安排，具有一種出于法律的程序正義要求的可變又可控的特性：它排除權(quán)力掌握者的恣意，卻不排除人們的選擇；它沒(méi)有預(yù)設(shè)的真理標(biāo)準(zhǔn)，而是通過(guò)促進(jìn)意見(jiàn)疏通，加強(qiáng)理性思考，擴(kuò)大選擇范圍，排除外界干擾，來(lái)保證決策的成立和使決策更接近公正；同時(shí)，也使決策更容易被利益相關(guān)而又利益不同的人們理解或認(rèn)可。
由于轉(zhuǎn)型之中利益格局的特質(zhì)和法治傳統(tǒng)的缺乏，所以在今天的中國(guó)，應(yīng)有比在其他國(guó)家更嚴(yán)格的聽(tīng)證規(guī)則，以使聽(tīng)證在中國(guó)，不至因官員的恣意，而至在聽(tīng)證會(huì)的開(kāi)與不開(kāi)，誰(shuí)可以來(lái)參加，誰(shuí)可以陳述，就哪些問(wèn)題作陳述，怎樣陳述上，具有隨意性。
當(dāng)發(fā)生在中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型已使社會(huì)中的人們分化為利益和主張不同的人群時(shí)，政府的決策就不可能是代表所有人的利益和主張的，而只能是協(xié)調(diào)、衡平不同的利益和主張，做出一個(gè)相對(duì)好的政策抉擇。正是在這種情況下聽(tīng)證會(huì)制度才具有了它在公共決策中的不可替代的意義。
稿件來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》，作者：李楯（作者為中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)理事）
