(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
北京6月，并不酷熱的空氣中卻有種一觸即發(fā)的火藥味，23日，國家審計署審計長李金華關(guān)于2003年的審計報告再次掀起了猛烈的風(fēng)暴。
一張列滿了從中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行稅收征管、專項資金使用、財政資金投資效益，到金融機構(gòu)資產(chǎn)負債損益、原國家電力公司巨額經(jīng)濟責(zé)任等問題的“審計清單”讓人觸目驚心。
而處于漩渦中心的國家審計署卻出乎意料地反應(yīng)淡漠，保持著謹慎的緘默。從審計報告公示之后，這里已經(jīng)成了“敏感地帶”。
在公眾輿論中，審計報告實際只是山上推下的第一塊滾石，但它威力強大，不斷地擊打，推動越來越多、越來越重的石頭滾下——隨著媒體調(diào)查的介入，對更加具體的案例的描述繼續(xù)在加深審計報告公布后帶來的那種震撼感。
在最初的震驚過后，對“審計風(fēng)暴”的關(guān)注越來越集中到問責(zé)的層面。
大案要案結(jié)果如何？
問題披露出來后該如何處理？這是公眾最關(guān)心的問題。
6月24日，100多名全國人大常委呼吁腐敗問題要有下文，從這條被廣為轉(zhuǎn)載的新聞中卻可以看到，他們對于去年國家審計報告的處理情況幾乎一無所知。比如李梅芳委員直言困惑，“去年審計了國家林業(yè)局挪用和貪污3300多萬，后來這個事情怎么處理也不知道，這次又查出來國家林業(yè)局下面的單位用更惡劣的手段，變更項目來騙取錢。像這樣的部門、這樣的系統(tǒng)屢查屢犯，查出來的結(jié)果怎樣？”
有委員建議，明年聽審計報告的時候能否有個附件，把今年審計揭露的問題，到底改得怎么樣，對違法違紀人員行政處分和法紀追究結(jié)果怎么樣，要作為附件印發(fā)給常委會與會人員。
但問責(zé)已非審計部門的權(quán)限。在一些國家采取的是“監(jiān)審合一”的模式，將對“事”監(jiān)督和對“人”處理的方式結(jié)合起來。而在我國，審計結(jié)果出來后，一般會有紀委、監(jiān)察部、司法部、公安部等部門介入，對披露出來的問題進行處理、落實，這里面有個多部門協(xié)調(diào)的問題�！安荒苷f多部門的協(xié)調(diào)體制不好，但發(fā)揮作用的效率還有很大的空間。目前我們需要考慮的是，如何使這種多部門協(xié)調(diào)的體制更好地發(fā)揮作用。”國家審計署培訓(xùn)中心副主任、高級審計師章軻表示審慎地期待。
審計署的一位官員說，審計報告中披露的問題一般都會得到落實。在審計意見下達后，按規(guī)定要求被審計單位應(yīng)在90日之內(nèi)反饋資金結(jié)果。像糾查、處罰、罰款之類的問題都會落實；涉及到人的問題，進入司法程序后，他們往往能得到立案的通知，具體的處理結(jié)果審計部門沒辦法干涉。
記者對去年審計報告涉及的一些大案要案的處理狀況進行了追蹤調(diào)查，結(jié)果顯示，大部分案件已經(jīng)得到有效處理。
比如去年頗為引人注目的案件之一：中國電子進出口總公司原總經(jīng)理等人，于1994年10月和1995年2月，違規(guī)為北京和山東兩家公司辦理進口貨物信用證擔(dān)保，還擅自動用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關(guān)公司，給國家造成巨額損失，直接責(zé)任人曾7年沒有被追究責(zé)任。
記者了解到，對此事國務(wù)院已責(zé)成公安部立案查處，審計報告提及的擔(dān)保、投資和借款事項已經(jīng)打了多年官司，當(dāng)時的直接責(zé)任人、中電公司財務(wù)處副處長巫某已經(jīng)被判處無期徒刑。
如涉及金融機構(gòu)的案件，去年的報告提到，對建設(shè)銀行及其20個分行2001年資產(chǎn)負債損益情況的審計，查出隱瞞收入、盈虧不實、私設(shè)“小金庫”等問題；違規(guī)經(jīng)營問題比較突出，主要是違規(guī)放貸、違規(guī)簽發(fā)及貼現(xiàn)承兌匯票、高息攬存和違規(guī)拆借。抽查建行廣州地區(qū)8家支行的樓宇按揭貸款，發(fā)現(xiàn)有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內(nèi)外勾結(jié)，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3793萬元，有3270萬元已無法追回，其中轉(zhuǎn)入該副局長等人個人賬戶的2576萬元全部被提取現(xiàn)金，去向不明。
記者通過有關(guān)方面了解到，目前，該副局長等9名犯罪嫌疑人已被公安機關(guān)拘捕。2003年初，建設(shè)銀行收到審計署的審計意見后，迅速查處暴露出的各種問題，已處理474名責(zé)任人。根據(jù)審計報告反映的21起經(jīng)濟案件線索，建行已處理8起經(jīng)濟案件，處理責(zé)任人39名；正在處理的7起；待處理的6起；對其中性質(zhì)嚴重的原汕尾市公安局某副局長出具虛假證明、騙取銀行資金的問題，建行追究了8名有關(guān)人員的責(zé)任，包括處級干部3人，科級干部2人。建設(shè)銀行廣東省分行對部分支行存在的虛假按揭貸款問題進行了多次清理，目前已有63名責(zé)任人分別受到行政或經(jīng)濟處罰。
在去年的審計報告還提到，湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人相互勾結(jié)，在界牌河段長江干堤綜合治理項目建設(shè)中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，涉嫌騙取私分國債資金206萬元。
記者通對有關(guān)方面的采訪得知，此案已移交當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕、判刑，其中某副局長被判處有期徒刑14年。
但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關(guān)部門對自身存在問題的處理情況。
事實上，在每一輪的審計風(fēng)暴中，這方面的信息都分外引人注意，而出現(xiàn)問題的部門也格外諱莫如深。在此次審計署報告中，又一批部門和機構(gòu)上了“審計名單”，它們包括：動用中國奧委會專項資金蓋住宅樓的國家體育總局；編造、變造“林業(yè)治沙項目”貸款合同套取財政貼息資金的國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，以及違規(guī)使用預(yù)算資金的國防科工委。
此次審計報告中透露出來的一些大案要案已經(jīng)開始了問責(zé)的過程，關(guān)于一些問題的處理情況不斷見諸報端。如報告中提到的，投資22.79億元的國家重點建設(shè)項目河南省煤氣化工程，從立項到2001年竣工投產(chǎn)歷時16年，其間燃氣市場供求發(fā)生重大變化，但項目決策者和建設(shè)單位仍堅持按原定規(guī)劃進行建設(shè)，致使項目建成后只能按設(shè)計供氣能力的一半運行，經(jīng)營陷入嚴重困境，僅2002年度就虧損兩億多元。
據(jù)稱，河南省政府及煤炭工業(yè)局等已多次研究煤氣化遺留問題，并正在慎重調(diào)研，準備選擇煤業(yè)大集團來對該公司進行資產(chǎn)重組。
而采取各種手段弄虛作假、偷工減料的長江堤防隱蔽工程，現(xiàn)在已發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟犯罪案件線索15起，已向司法機關(guān)移送案件7起，有5起已經(jīng)立案，涉案人員32人，目前已逮捕21人，其中正廳級1人，處級4人；移交長江航道委員會紀檢監(jiān)察部門查處20余人，還有部分涉嫌犯罪的案件正在進一步的調(diào)查落實中。
遺憾的是，這些信息中依然不包括國家有關(guān)部委的處理情況。究竟誰將為這些問題負責(zé)，公眾依然不得而知。
如何杜絕一犯再犯？
面對這樣一份審計報告，公眾往往會問：為什么有些問題在不斷重復(fù)發(fā)生？如林業(yè)局的名字，已經(jīng)是兩次出現(xiàn)在“審計名單”上，而長江堤防工程，也是第二次出現(xiàn)，并且數(shù)額比去年更為巨大。
國家審計署審計科研所副所長、研究員崔振龍認為，盡管今年的審計報告所列的8個方面問題諸如中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行、稅收征管、專項資金管理使用、財政資金投資效益、金融機構(gòu)資產(chǎn)負債損益、原國家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子任期經(jīng)濟責(zé)任等，與去年同期所作的審計報告類似，但今年的審計報告在揭露問題的同時更關(guān)注制度缺陷，即由于缺少相關(guān)制度或制度設(shè)計不合理導(dǎo)致問題的產(chǎn)生。
“這就是審計要在宏觀層面上發(fā)揮作用，向有效性轉(zhuǎn)變，通過審計不僅要揭露問題，而且要促進國家制度的完善。這跟審計人員認識水平的提高有關(guān)，跟我們的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移也有關(guān)。我們更注重從宏觀層面上解決問題，不能老是就事論事，這樣才能避免問題的一犯再犯�！�
國家審計署培訓(xùn)中心副主任、高級審計師章軻把報告中披露的問題分為三類：
一類是水平問題，包括管理、決策、認識水平。這類問題的解決有賴于認識水平的提高，尤其在決策中程序很重要，信息應(yīng)該公開，同時制度建設(shè)應(yīng)該跟上，杜絕同類問題的發(fā)生。
二類是在目前表現(xiàn)得很強烈、而且預(yù)計在未來10年還會繼續(xù)存在的問題，就是部門利益或小集體利益。部門利益的產(chǎn)生其實是跟近年來轉(zhuǎn)制過程中的激勵機制和分配機制有關(guān)。這類問題的解決并不能隨著審計報告的出臺而迅速消失，需要在改革中慢慢得到解決。
三類是舞弊、犯罪問題，這是屬于嚴厲打擊的范疇。
“按照《審計法》，審計目標一般有三個層次：真實、合法、有效。事實上，我們現(xiàn)在正在關(guān)注‘有效’。新的五年審計規(guī)劃中，我們要拿50%的力量向效益審計轉(zhuǎn)變，使審計效益向更高層次發(fā)揮作用�！币晃粚徲嬍鸬墓ぷ魅藛T這樣透露。
審計獨立性如何保證？
去年，中央電視臺《面對面》記者王志采訪李金華的時候，反復(fù)追問，剛剛點了財政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財政部要錢，你怎么能保證公正？”
而李金華那時也承認，這確實是使人們感到疑惑的一個問題�！拔矣X得這個問題可以從通過立法進一步從體制上……去解決這個問題�！确秸f通過法律的規(guī)定，把審計的經(jīng)費獨立出來�！�
“審計報告對許多問題的披露得到了中央政府的支持，說明了它的現(xiàn)實有效性。在這種現(xiàn)實有效性下，中國審計工作還有待得到公眾的支持和諒解，比如審計的獨立性。”章軻這樣評價兩次審計報告取得的強烈反響。
審計的獨立性問題在學(xué)界和社會上一直存有爭議之聲。人們不斷追問的是，在我國現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計帶有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，它的獨立性如何能得到保證？
對于審計獨立性的理解，學(xué)者從理論上往往將其概括為兩個方面，一是形式上，一是實質(zhì)上的。形式上的獨立主要是從組織地位上保證審計機構(gòu)的獨立性，機構(gòu)設(shè)置能保證審計機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中，不存在和被審計單位有經(jīng)濟和行政上的聯(lián)系，如此才能保證審計工作不受干擾。
現(xiàn)在有一些國家是將審計機構(gòu)設(shè)置在立法機構(gòu)下，還有一些國家的審計部門是獨立于立法、司法和行政之外的。崔振龍認為，我國審計機構(gòu)設(shè)置在政府內(nèi)部，這種體制并不見得有多大的缺陷。1982年憲法確立的這種審計制度適合當(dāng)時特定的政治和經(jīng)濟條件。憲法明確規(guī)定，“國家審計機關(guān)在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展工作，不受其他部門單位的干涉。”所以雖然是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下工作，但憲法保證了審計的獨立性。
針對公眾和媒體所質(zhì)疑的審計“體制缺陷”，崔振龍的觀點代表了相當(dāng)一部分學(xué)者的認識。審計的獨立性不能光看它歸屬于哪個機構(gòu)，而是看它有無實質(zhì)的內(nèi)容。比如，如果審計機關(guān)的預(yù)算不能相對獨立和超脫，那么它對財政部門就會有一定的依賴關(guān)系，就不利于審計部門對財政部門進行高效率地、更加嚴格地監(jiān)督。還有，如果人員和機構(gòu)的管理受制于政府的某些部委，那么在審計時就會受到牽制�！斑@些方面都是需要更好地改善，不一定說審計機關(guān)要歸誰管才能解決問題。當(dāng)然，為了更好地揭露問題，在審計的獨立性方面應(yīng)該更好地創(chuàng)新�！备呒墝徲嫀熣螺V提出。
相比形式上的獨立性，另一種更重要的是審計的精神獨立，即人的精神面貌和工作態(tài)度。“人的獨立性是內(nèi)因，制度是外在的約束。我們要保障審計的獨立性，在目前的制度框架下審計是有其制度空間的。”
“我認為目前的審計體制并非沒有弊端，但適合國情�！贝拚颀垙娬{(diào)。一些國家立法機構(gòu)在預(yù)算管理上的權(quán)力非常強，在這種情況下審計部門設(shè)立在立法機構(gòu)下，服務(wù)于預(yù)算管理就更容易發(fā)揮作用。而就我們國家目前情況看，政府在整個國家經(jīng)濟管理中發(fā)揮著非常大的作用。比如說金融機構(gòu)不是獨立的、市場化的金融機構(gòu)，是國家所有的，它的管理很大程度上是依賴政府去管理的；財政很大程度上是政府在管理；國有企業(yè)也是政府在管理。在這種特定的經(jīng)濟管理模式下，如果脫離政府，審計工作的空間可能更小了。
但學(xué)者們也不諱言審計工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監(jiān)督，沒辦法做到事前監(jiān)督。與此同時，目前國家審計機關(guān)的力量比較有限，不可能百分之百的覆蓋，每年只能有重點的選擇，這樣難免造成一些重大問題不能及時發(fā)現(xiàn)。
但來自審計署的消息還是令人振奮的：從今年4月開始，以后每年審計報告將實行“直通車”，不論面對被審計機關(guān)還是向上匯報只采用一個報告，全面反映情況，表達審計機關(guān)的意見，并向社會公布，提高審計機關(guān)的透明度。而往年只是選擇其中的一些事項向社會報告，并且備有“不同版本”。
“國家審計機關(guān)正在走向開放，如果沒有這點，我們今天就無法看到這些問題披露在公眾面前，這本身就說明了中國政治文明建設(shè)的進步�！眹覍徲嬍鸬囊晃还賳T對記者說。
建議審計部門轉(zhuǎn)為對人大負責(zé)
李金華審計長上周三向全國人大常委會做的審計報告創(chuàng)了兩個紀錄：其一，報告全文11000余字，85%用來談問題，10%用來提意見。問題涉及面之廣、點之多、度之深，前所未有。
記得去年的審計報告就曾引起了轟動。那份報告全文8000余字，90%用來談問題提意見。當(dāng)時，有聽過報告的人大常委對媒體表示：“從未見過如此嚴厲而坦率的報告�！�
不知這位委員聽了今年的報告后會作何感想。
其二，輿論反響之熱烈。各類媒體的如潮報道自不待言，短短幾天內(nèi)新浪網(wǎng)上的相關(guān)評論就逼近了500頁，有1萬多人發(fā)表了觀點。這樣的熱評，同期內(nèi)只有歐洲杯足球賽可以媲美。
在這里，筆者想把媒體報道中已多次提及的一個觀點專門提出來，那就是：建議決策者考慮讓審計部門由現(xiàn)在的對行政機構(gòu)、即各級人民政府負責(zé)，轉(zhuǎn)為對立法機構(gòu)，即各級人民代表大會負責(zé)。
為何要做這樣的調(diào)整呢？
首先是便于審計部門更好地履行職責(zé)，藉此加強人大監(jiān)督的力度。
1983年設(shè)立的國家審計署是國務(wù)院行政序列中的正部級單位，按照《憲法》規(guī)定，其職責(zé)是“對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督”。
通俗地講，審計署的工作就是“查賬”，所有的公共資金和公共資產(chǎn)(國有資產(chǎn))，均在其審查之列。用李金華的話來講，“審計就是國家財產(chǎn)和納稅人的看門狗”。
按理來說，這條“看門狗”的權(quán)威已經(jīng)有了足夠保障，我國《憲法》和《審計法》都規(guī)定：“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉�！�
既然如此，審計部門還有必要轉(zhuǎn)對人大負責(zé)嗎？
各國的經(jīng)驗已經(jīng)證明，外部監(jiān)督總是比內(nèi)部監(jiān)督更有效。審計署再獨立，畢竟仍隸屬行政系統(tǒng)，不能完全排除內(nèi)部監(jiān)督可能帶來的問題，何況像李金華這樣的審計長又太難能可貴。
正因為如此，在已經(jīng)建立國家審計制度的160多個國家中，大多數(shù)國家的審計機關(guān)都完全獨立于政府，直接對議會負責(zé)并報告工作。李金華本人也同意，這種模式是目前世界審計制度的主流。
從法理上講，審計部門轉(zhuǎn)對立法機構(gòu)負責(zé)也更為順暢。
如前所述，審計部門的職責(zé)是看護國家財產(chǎn)。所謂國家財產(chǎn)，在我們這個以公有制為主體的國家，就是國有資產(chǎn)。我國法律規(guī)定，國有資產(chǎn)歸全民所有。我國法律還規(guī)定，由公民納稅形成的公共資金，使用前必須列入各級政府預(yù)算，預(yù)算由人民代表大會批準，預(yù)算執(zhí)行接受人民監(jiān)督。
根據(jù)《憲法》，我國人民通過經(jīng)其選舉產(chǎn)生的人民代表行使國家權(quán)力，而人民代表行使權(quán)力的機關(guān)，正是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。
長期以來，各級人大在行使權(quán)力的過程中或多或少地處于有心無力的尷尬境況。以預(yù)算審批為例，這項《憲法》賦予人大的重要職責(zé)一直未能得到很好的履行。地方人大尤其是市縣人大，許多都沒有設(shè)立預(yù)算委員會。而全國人大常委會的預(yù)算工作委員會也只有20個人。很難想象，這區(qū)區(qū)20個人如何去審查上萬億的中央預(yù)算資金。
全國審計系統(tǒng)有8萬余人(其中國家審計署2000余人)，其中大部分是專業(yè)財會人員。如果這8萬大軍能夠劃歸人大，那么勢必大大加強人大系統(tǒng)的專業(yè)化，從而大大提升其監(jiān)督“一府兩院”(政府、檢察院、法院)的能力。
如果人大其他方面的制度建設(shè)也能同時推進，比如人大代表的專職化，那勢必會對中國的廉政建設(shè)、民主與法治建設(shè)起到深遠的影響。
當(dāng)然，審計部門轉(zhuǎn)變隸屬關(guān)系事關(guān)全局，首先面臨的問題就是需要修改《憲法》、《審計法》等相關(guān)法律，因此不可不慎。
但是，改革總是會遇到困難的。換一個角度看，相比把計劃經(jīng)濟改成市場經(jīng)濟這樣的大改革，審計制度的改革就只能算是小改革了。( 文 ／ 張立勤 摘自《南方周末》)
