去年SARS疫情之后，制定、出臺(tái)確保全國(guó)糧食流通安全的法規(guī)被提上日程；正在審批中的國(guó)家《糧食流通管理?xiàng)l例》涉及對(duì)國(guó)有糧食部門(mén)如何改革等問(wèn)題，有助于解決“三老”(老糧、老賬、老人)問(wèn)題

　　一項(xiàng)保證糧食流通安全、避免糧食供應(yīng)危機(jī)的《糧食流通管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)已經(jīng)由國(guó)家糧食局起草完畢，送交國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院。國(guó)家糧食局有關(guān)官員告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，國(guó)家還將制定一系列法律法規(guī)確保糧食流通安全；法制化將成為新一輪糧食流通體制改革的重要特點(diǎn)。

　　國(guó)家發(fā)改委國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合司的官員并向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》透露，正在審批中的《糧食流通管理?xiàng)l例》涉及對(duì)國(guó)有糧食部門(mén)如何改革等問(wèn)題，有助于“三老”(老糧、老賬、老人)問(wèn)題的解決。

　　據(jù)國(guó)家糧食局綜合處人士介紹，去年SARS期間，北京等地一度出現(xiàn)市民搶購(gòu)食品情況。這引起國(guó)家、糧食部門(mén)的高度重視，制定一項(xiàng)確保全國(guó)糧食流通安全的法規(guī)隨之被提上日程�！斑@幾周，大家都在發(fā)改委開(kāi)會(huì)研究《條例》，預(yù)計(jì)不久就會(huì)出臺(tái)”。

　　去年8月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《中央儲(chǔ)備糧食管理?xiàng)l例》，要求中央儲(chǔ)備糧管理必須遵循“三個(gè)嚴(yán)格，兩個(gè)確保”——嚴(yán)格制度，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格責(zé)任；確保中央儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好，確保國(guó)家急需時(shí)調(diào)得動(dòng)、用得上。這位官員說(shuō)，《中央儲(chǔ)備糧食管理?xiàng)l例》為國(guó)家儲(chǔ)備糧食安全奠定了法制基礎(chǔ)，國(guó)家糧食局也要求各省區(qū)市根據(jù)這一文件精神制定相應(yīng)法規(guī)。

　　全國(guó)很多省份隨之開(kāi)始著手制定糧食流通安全的相關(guān)法規(guī)和預(yù)案。目前，四川省已經(jīng)制定《省級(jí)儲(chǔ)備糧管理暫行辦法》，北京市也出臺(tái)了《北京市糧食供給應(yīng)急預(yù)案》。

　　糧改20年

　　中國(guó)糧食流通體制改革已歷近20年。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)徐小青向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》介紹，1979年后，糧食流通雖有所變化，但未涉及體制層面；從1985年開(kāi)始，國(guó)家糧食部門(mén)取消派購(gòu)制度，實(shí)行合同定購(gòu)制度，擴(kuò)大議購(gòu)議銷(xiāo)，部分或全部放開(kāi)某些農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，逐漸突破了集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；到1993年，基本形成了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)購(gòu)銷(xiāo)制度的框架，農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者價(jià)格形成由市場(chǎng)供求決定。

　　1994年部分地區(qū)出現(xiàn)供糧緊張，加之上一年出現(xiàn)“棉花大戰(zhàn)”，國(guó)家為穩(wěn)定市場(chǎng)，又開(kāi)始加強(qiáng)糧食合同定購(gòu)，實(shí)行定價(jià)銷(xiāo)售，并對(duì)棉花采取統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)。1994年、1996年，國(guó)家兩次提高糧食收購(gòu)價(jià)格，國(guó)內(nèi)糧價(jià)高出國(guó)際市場(chǎng)，糧食生產(chǎn)和糧食流通陷入惡性循環(huán)，供求關(guān)系失衡。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所李成貴研究員接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)認(rèn)為，第一次提價(jià)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收、穩(wěn)定生產(chǎn)和糧食市場(chǎng)有一定積極作用，但第二次大幅提價(jià)帶來(lái)了負(fù)面影響。

　　為保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從1997年至今，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行以保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)糧食，但這導(dǎo)致糧食供求進(jìn)一步失衡，國(guó)有糧食企業(yè)的倉(cāng)儲(chǔ)和財(cái)政補(bǔ)貼不堪重負(fù)，進(jìn)而積累成了國(guó)有糧食部門(mén)嚴(yán)重的“三老”問(wèn)題。到2000年，國(guó)家縮小按保護(hù)價(jià)收購(gòu)的范圍，進(jìn)行“選擇保護(hù)”。

　　李成貴說(shuō)，通過(guò)多年的糧食流通體制改革，政府逐漸認(rèn)識(shí)到，糧食流通問(wèn)題應(yīng)該搞好市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的平衡，更多地通過(guò)市場(chǎng)化改革的辦法解決問(wèn)題，而不能逆向操作，過(guò)多地依賴行政力量的干預(yù)。

　　市場(chǎng)機(jī)制

　　在李成貴看來(lái)，糧食流通體制改革要“使生產(chǎn)便捷、低成本變?yōu)橛行У墓┙o”，一種高效率的流通體制必須能給生產(chǎn)者(農(nóng)民)和消費(fèi)者都帶來(lái)好處，糧食流通市場(chǎng)需要遵循由供求關(guān)系形成的價(jià)格機(jī)制。

　　他認(rèn)為，降低糧食的流通成本，需要搞好糧食的產(chǎn)銷(xiāo)銜接，減少中間流通的環(huán)節(jié)。國(guó)家應(yīng)該發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，通過(guò)糧食產(chǎn)區(qū)和銷(xiāo)區(qū)簽訂糧食購(gòu)銷(xiāo)合同的方式，確保糧食的安全生產(chǎn)和減少流通費(fèi)用。糧食生產(chǎn)成本的降低，需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入糧食生產(chǎn)，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系；形成多元化市場(chǎng)主體，國(guó)家應(yīng)該對(duì)企業(yè)給予貸款支持；進(jìn)一步完善市場(chǎng)體系，建立糧食批發(fā)市場(chǎng)，讓糧食都通過(guò)批發(fā)市場(chǎng)交易。

　　但市場(chǎng)機(jī)制并不一定能保證生產(chǎn)者和消費(fèi)者的收益。李成貴指出，國(guó)家要建立對(duì)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼的科學(xué)機(jī)制，中國(guó)急需制定完善的糧食直接補(bǔ)貼方案。補(bǔ)貼種糧農(nóng)民一直是歐盟、美國(guó)等世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)通行的做法。另外，糧食企業(yè)和農(nóng)民要注意利用期貨工具，發(fā)現(xiàn)價(jià)格，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　他同時(shí)認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該持有對(duì)糧食市場(chǎng)干預(yù)的手段，但主要體現(xiàn)于通過(guò)中央儲(chǔ)備糧的吞吐間接調(diào)節(jié)市場(chǎng)，而不是靠行政力量直接干預(yù)市場(chǎng)。

　　僅是開(kāi)始

　　徐小青認(rèn)為，糧食流通改革承擔(dān)三項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)：一是市場(chǎng)型的流通體制；二是國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；三是確保種糧農(nóng)民增收。

　　他強(qiáng)調(diào)，糧食流通體制改革剛剛開(kāi)始，大量問(wèn)題需要解決。比如：國(guó)有糧食部門(mén)的壟斷地位、糧食部門(mén)的“三老”問(wèn)題、市場(chǎng)多元化主體的形成、糧食儲(chǔ)備體系的完善，糧食安全監(jiān)控預(yù)警機(jī)制的建立、鐵路等糧食交通運(yùn)力、國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的掛賬、農(nóng)業(yè)(糧食)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)以及相應(yīng)的系列糧食流通立法等問(wèn)題。

　　李成貴對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》表示，由于市場(chǎng)整合程度低，國(guó)家沒(méi)有糧食監(jiān)控體系和相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，糧食基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)都不清楚，政策調(diào)控很難跟進(jìn)，偶然因素比較大，不能反映糧食的真實(shí)供求關(guān)系。在確保農(nóng)民增收方面，進(jìn)行糧食流通體制改革時(shí)，需要建立保護(hù)種糧農(nóng)民利益的科學(xué)體系。這個(gè)體系的重點(diǎn)是確保農(nóng)民在糧食豐收、市場(chǎng)供大于求時(shí)增加收入，而不是糧食減產(chǎn)時(shí)、供不應(yīng)求時(shí)的增收問(wèn)題。

　　目前，國(guó)家已逐漸取消以保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)糧食的政策，今年政府計(jì)劃從糧食風(fēng)險(xiǎn)管理基金中拿出100億元，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方案在吉林、安徽兩省進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)，李成貴認(rèn)為，補(bǔ)貼方式并不科學(xué)，存在不少問(wèn)題，如何對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，目前還不是十分清楚。

　　稿件來(lái)源：財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào) 作者：鐘華 有刪節(jié)