對(duì)話人

　　但偉 最高檢察院理論研究所研究員

　　杜萌 法制日?qǐng)?bào)記者

　　對(duì)話動(dòng)機(jī)

　　長期以來，高羈押率和超期羈押問題一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。如何構(gòu)建刑事審前程序，改變“一捕到底”、“一押到底”的現(xiàn)狀，切實(shí)保障犯罪嫌疑人、訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，也一直是司法界探索的課題。

　　最高人民檢察院理論研究所研究員但偉用3年時(shí)間對(duì)刑事審前程序改革進(jìn)行了專題調(diào)研，走訪了全國200余家基層檢察院、200余家看守所，召開300余次專題會(huì)議，與5000余名犯罪嫌疑人、被告人面對(duì)面交流，最終提出建立“由駐看守所檢察官根據(jù)在押人員羈押必要性的情況，向辦案單位提出變更強(qiáng)制措施檢察建議的工作機(jī)制”的構(gòu)想，并在20家基層檢察院的積極配合下，進(jìn)行了初步嘗試。

　　這項(xiàng)工作機(jī)制對(duì)于正在進(jìn)行的司法體制改革將有較大的影響。日前，但偉在完成了對(duì)刑事審前程序改革專題調(diào)研報(bào)告的最后修訂后，接受了本報(bào)記者的獨(dú)家專訪。

　　“一押到底”

　　近10年平均羈押率高達(dá)85%

　　記者：請(qǐng)您介紹一下，為什么要啟動(dòng)“刑事審前程序改革”這一課題的調(diào)查研究？

　　但偉：刑事審前程序在整個(gè)刑事司法制度中是直接和公民的人身自由緊密相連的，稍有不慎，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)公民人身權(quán)利的侵犯，偏離懲罰犯罪、保障人權(quán)的訴訟目標(biāo)。1997年新的刑事訴訟法雖然把人權(quán)保護(hù)作為最重要的工作，但是由于審前程序中沒有建立有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和嚴(yán)格的審查監(jiān)督機(jī)制，司法不公和冤錯(cuò)案現(xiàn)象仍有出現(xiàn)。刑事審前程序改革已成為司法改革的瓶頸，我想從實(shí)踐中得到第一手的資料。

　　記者：通過調(diào)研，您認(rèn)為目前的刑事審前程序存在哪些問題？

　　但偉：主要存在四大問題：一是逮捕作為5種強(qiáng)制措施的一種被廣泛適用。據(jù)最高人民檢察院報(bào)告中關(guān)于近10年逮捕的數(shù)字統(tǒng)計(jì)，逮捕率平均在85%以上。由于逮捕的3個(gè)并列條件(犯罪事實(shí)、判處徒刑和逮捕必要性)在實(shí)踐中被簡化為構(gòu)罪即捕這種極不科學(xué)的做法，取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住等非羈押強(qiáng)制措施基本被擱置；更由于逮捕的必然后果是羈押，因而高逮捕率導(dǎo)致高羈押率；二是沒有建立獨(dú)立的羈押必要性審查機(jī)制，羈押期限和羈押期限的延長由辦案部門單方面決定；三是沒有建立有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制�，F(xiàn)有法律中關(guān)于權(quán)利的規(guī)定不少，但都是原則性規(guī)定，沒有可操作性，使得有關(guān)合法權(quán)利的法律原則形成空轉(zhuǎn)；四是檢察監(jiān)督?jīng)]有落實(shí)，沒有起到過濾和糾錯(cuò)的作用。

　　記者：您剛才提到近10年的逮捕率平均在85%以上，這個(gè)數(shù)字可以反映出當(dāng)前的逮捕制度存在哪些問題？

　　但偉：“一捕到底”、“一押到底”的現(xiàn)象是現(xiàn)在刑事訴訟程序的常態(tài)。在這一過程中，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和檢察監(jiān)督機(jī)制是雙重缺失的。我們看到，犯罪嫌疑人自逮捕開始，也可以說自拘留開始，直至判決結(jié)束的整個(gè)羈押過程中，要想申請(qǐng)變更非羈押強(qiáng)制措施的可能性很小，主要原因是：捕后的羈押變更沒有第三方客觀力量的介入。由于抓人的辦案部門就是決定放人的部門，只要辦案部門不同意，在押人員沒有任何救濟(jì)渠道可以獲得羈押強(qiáng)制措施的變更。而且，在押人員羈押期限的延長也是由辦案機(jī)關(guān)單方面決定，當(dāng)事人不能參與決定程序、無權(quán)發(fā)表意見，無從尋求救濟(jì)。盡管刑事訴訟法第五十二條規(guī)定：“被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權(quán)申請(qǐng)取保候?qū)彙保�但是若辦案機(jī)關(guān)不同意，就別無辦法。在審判階段，法院更是以保障訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行為由，要求已被取保候?qū)彽谋桓嫒耸账�羈押。

　　記者：在您所進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查中，有哪些事例和數(shù)據(jù)說明“一捕到底”、“一押到底”現(xiàn)象的確存在？

　　但偉：我們對(duì)20個(gè)試點(diǎn)單位進(jìn)行的調(diào)研統(tǒng)計(jì)顯示：2004年至2009年這5年里，屬于外地的在押人員被羈押率均在90%以上，屬于本地的在押人員被羈押率均在85%以上，檢察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的羈押率均在95%以上。以某市級(jí)檢察院2006年至2008年所辦審查逮捕案件為例，我們發(fā)現(xiàn)在報(bào)捕總?cè)藬?shù)中有近30%的犯罪嫌疑人、被告人可以在批捕審查時(shí)確定為沒有逮捕必要，也就是沒有羈押必要，但該市被逮捕的6565人包括最后被法院判輕刑的1448人都是“一捕到底”、“一押到底”，等候判決中間沒有變更羈押措施。

　　記者：“一捕到底”、“一押到底”會(huì)給社會(huì)帶來什么樣的影響？

　　但偉：盡管不少地方的法院每年判處三年以下有期徒刑、管制、拘役、獨(dú)立附加刑、緩刑、免刑占全部審理案件的60%左右，但全國近10年來的羈押率卻保持在85%左右。被羈押主體中有大量未成年人、老年人、輕微犯、初犯、偶犯，而且不少人有固定職業(yè)、固定單位、固定收入來源、固定住所、家庭關(guān)系明確等可以適用或達(dá)到適用取保候?qū)彈l件，但這些犯罪嫌疑人、被告人仍然被羈押在看守所，甚至被超期羈押。這一現(xiàn)象使得大量國家司法資源被浪費(fèi)，司法機(jī)關(guān)沒有正確履行職責(zé)，法律監(jiān)督出現(xiàn)了漏洞。高逮捕率和高羈押率甚至超期羈押等問題，與構(gòu)建以公平正義為核心價(jià)值的中國特色社會(huì)主義司法制度的目標(biāo)相悖。

　　降低高羈押率

　　調(diào)研報(bào)告擬啟動(dòng)必要性審查

　　記者：如您所說，解決高羈押率和超期羈押等問題意義重大，您認(rèn)為解決這些問題的關(guān)鍵在哪里？

　　但偉：解決問題的關(guān)鍵有三個(gè)：一是建立捕后羈押必要性審查救濟(jì)機(jī)制，或稱為司法救濟(jì)機(jī)制；二是建立逮捕必要性審查機(jī)制，真正落實(shí)刑事訴訟法關(guān)于逮捕的3個(gè)條件，在捕前就有效降低逮捕率，最大限度地保障人權(quán)；三是創(chuàng)新檢察監(jiān)督工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力，使檢察監(jiān)督成為保護(hù)人權(quán)的屏障。

　　記者：您的調(diào)研報(bào)告提出了“由駐看守所檢察官根據(jù)在押人員羈押必要性的情況，向辦案單位提出變更強(qiáng)制措施檢察建議的工作機(jī)制”的觀點(diǎn)，這項(xiàng)工作機(jī)制可否認(rèn)為是刑事審前程序改革的最優(yōu)選擇點(diǎn)？

　　但偉：這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)不是我的初衷。我的初衷是想在捕前盡可能地考慮逮捕必要性來達(dá)到降低羈押率的目的，但是現(xiàn)實(shí)阻力很大。

　　記者：現(xiàn)實(shí)阻力來自哪里？

　　但偉：立案率、逮捕率、起訴率、有罪判決率是各級(jí)政法機(jī)關(guān)的硬性考核指標(biāo)。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾凸顯，社會(huì)治安形勢嚴(yán)峻，盡管中央要求“理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法”，但是各級(jí)政法機(jī)關(guān)仍然強(qiáng)調(diào)以嚴(yán)打?yàn)橹�。因此，我就想是否在捕后可以尋找一個(gè)可行的辦法來降低羈押率，因?yàn)檫@樣的思路不會(huì)和考核指標(biāo)沖突，也不會(huì)讓一線執(zhí)法人員承擔(dān)打擊不力的批評(píng)。

　　記者：既要進(jìn)行創(chuàng)新，又要考慮避開沖突，這樣是否會(huì)增大制度創(chuàng)新的難度？

　　但偉：改革和創(chuàng)新都會(huì)涉及到利益關(guān)系和運(yùn)行成本，觸碰的利益越少，阻力越小，成本越低，代價(jià)越小。在檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置中，監(jiān)所檢察部門均在看守所設(shè)有駐所檢察室，其職責(zé)范圍就是監(jiān)督看守所的監(jiān)管秩序和保障在押人員的合法權(quán)利�？紤]到可利用現(xiàn)成工作機(jī)制介入這項(xiàng)創(chuàng)新制度的實(shí)施，因其無需改變法律、無需增加司法成本，在純屬本職工作的管理機(jī)制內(nèi)運(yùn)行，當(dāng)然會(huì)減少一些困難。

　　試點(diǎn)反饋

　　從看護(hù)型變?nèi)�方位監(jiān)督審查

　　記者：完善羈押必要性審查的檢察監(jiān)督工作機(jī)制的具體做法有哪些？

　　但偉：課題擬定的工作機(jī)制共有11項(xiàng)操作步驟，并附有《在押人員羈押必要性評(píng)估表》。所謂羈押必要性評(píng)估，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)在押的犯罪嫌疑人、被告人在訴訟期間是否存在繼續(xù)羈押的必要性進(jìn)行量化分析的工作制度，即綜合犯罪嫌疑人、被告人逮捕時(shí)依據(jù)的條件的變化、羈押期間的具體表現(xiàn)、訴訟期間證據(jù)保全情況等因素，評(píng)判有無繼續(xù)羈押的必要性，根據(jù)評(píng)判結(jié)果作出是否向有關(guān)辦案單位發(fā)出變更強(qiáng)制措施的建議，這樣可以從根本上治理超期羈押。

　　記者：此前，您提出的這項(xiàng)工作機(jī)制已經(jīng)在20個(gè)基層檢察院進(jìn)行試點(diǎn)，這些試點(diǎn)單位在嘗試這項(xiàng)新制度后給出了什么樣的評(píng)價(jià)？

　　但偉：從全國20個(gè)基層檢察院試點(diǎn)反饋的情況來看，普遍認(rèn)可這項(xiàng)創(chuàng)新制度簡便易行，對(duì)履行監(jiān)督職能、發(fā)現(xiàn)羈押存在問題、適時(shí)提出檢察監(jiān)督建議提供了切實(shí)可行的操作方案。他們反映說，這項(xiàng)制度實(shí)質(zhì)上構(gòu)建出全新的檢察監(jiān)督機(jī)制，即以監(jiān)所檢察部門為中心，全程監(jiān)控審前羈押階段辦案部門辦案公正性和保護(hù)在押人員合法權(quán)利，使監(jiān)所檢察部門從單純的看護(hù)型監(jiān)督變成全方位的審查型監(jiān)督，全面提升監(jiān)所檢察部門在整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)屬性。

　　在我看來，建立由駐看守所檢察官直接參與的羈押必要性審查工作機(jī)制，是探索建立公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、深化司法改革、明確檢察監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行邊界和效力的工作機(jī)制模型。通過創(chuàng)新這項(xiàng)工作機(jī)制，可以為建立中國特色社會(huì)主義權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán)和新一輪的司法改革提供切實(shí)可行的思路。