私搭亂建筑“圍城”

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍等專家認(rèn)為，在城市規(guī)劃并沒有將流動人口居住問題納入到范疇內(nèi)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用了集體建設(shè)用地在城市規(guī)劃范疇之外發(fā)展了出租屋，滿足了流動人口的居住需求，盡管違背了土地使用政策，卻有其積極的意義。但是由于城鄉(xiāng)接合部區(qū)域規(guī)劃長期存在著不統(tǒng)一和不確定的問題，其建設(shè)和發(fā)展處于無序狀態(tài)和短期行為，這種私搭亂建“圍城”現(xiàn)象，將嚴(yán)重制約城市化的有序推進(jìn)。

　　記者在調(diào)查中了解到，部分城鄉(xiāng)接合部及“城中村”的混亂狀況，事實(shí)上是源于城市建設(shè)開發(fā)的不徹底。當(dāng)城市擴(kuò)展到城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村時(shí)，開發(fā)單位由于看到拆遷成本過高，就只征用了耕地，沒有及時(shí)征用農(nóng)村集體建設(shè)用地，出現(xiàn)了“征地不征人”的現(xiàn)象，這部分“失地農(nóng)民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。

　　北京市朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)白墻子村的農(nóng)地早在1997年被征用開發(fā)為方莊小區(qū)，村里的建設(shè)用地在規(guī)劃中作為小區(qū)的配套綠地，當(dāng)?shù)卮迕褚讶�部轉(zhuǎn)為城市居民，但因?yàn)榫G化地?zé)o經(jīng)濟(jì)效益，開發(fā)商遲遲不拆遷，幾年來村民私搭亂建，把自家房屋租出去了，村中的大小事務(wù)無人管理，形成城市“真空”。

　　由于城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢，隨著城市化進(jìn)程，一方面被逐步被納入城市建成區(qū)，同時(shí)又不斷地向外擴(kuò)展，吸納新的農(nóng)村地區(qū)，形成新的城鄉(xiāng)接合部。這種不穩(wěn)定性促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的建筑和經(jīng)營只能是短期行為，建設(shè)上盡量采取簡易材料，爭相擴(kuò)大違建面積，一是為獲得財(cái)產(chǎn)性收益，二是期望拿到更多數(shù)額的拆遷補(bǔ)償。這也給下一步的城鄉(xiāng)接合部改造帶來較大難度。

　　更為嚴(yán)峻的是，大量流動人口涌入當(dāng)?shù)匾院�，原有的鄉(xiāng)村管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)人口巨幅增長的壓力，進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)管理的盲區(qū)。在唐家?guī)X村，本地人口不足3000人，接納了近5萬人的流動人口，相當(dāng)于一個(gè)縣城的人口規(guī)模，卻仍然由村委會來管理，最終的結(jié)果只能是村委會只管自己的村民，其他的都不管。

　　拆村建城是出路

　　去年底，記者來到大興區(qū)義和莊村，眼前呈現(xiàn)出的是一大片已經(jīng)騰退出來的空地。村支部書記趙顯軍說，這里就是當(dāng)年的村莊，全村一共920戶民宅，在37天之內(nèi)全部簽訂了拆遷協(xié)議。2009年以來，北京市典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)大興區(qū)整建制拆除33個(gè)村近1.18萬戶民宅，拆除總面積將超過340萬平方米。當(dāng)?shù)氐呢?fù)責(zé)人介紹說，要想徹底解決城鄉(xiāng)接合部的問題，出路只有拆遷。

　　記者在北京、上海、武漢等城市看到，隨著城市化向城區(qū)外圍擴(kuò)展，一些城鄉(xiāng)接合部和“城中村”的土地商業(yè)價(jià)值開始顯現(xiàn)出來，使政府有能力通過實(shí)施土地開發(fā)，并按市場化價(jià)格對當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行補(bǔ)償，完成城鄉(xiāng)接合部的治理。北京的城市拓展區(qū)已從原來朝陽、豐臺、海淀，推進(jìn)到大興、順義、通州等地；上海2009年提出郊區(qū)與城區(qū)發(fā)展并重的戰(zhàn)略，并將未來經(jīng)濟(jì)增長重心放在了郊區(qū)；武漢計(jì)劃在3年內(nèi)，把100多個(gè)城中村全部改造。

　　武漢市推進(jìn)的大規(guī)模拆遷“城中村”，也同樣沒有考慮到流動人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽區(qū)江堤村，原來村民的收入主要以出租房屋為主，村里的流動人口與當(dāng)?shù)厝丝诓畈欢?：1的比例。原村黨支部書記、現(xiàn)改制為武漢江騰經(jīng)貿(mào)集團(tuán)有限公司董事長肖喜平說，當(dāng)初流動人口租村里一間房子，一個(gè)月只要100元，而改造完成后，一個(gè)月的租金要七八百元，根本住不起，只能往外走。

　　在北京辦學(xué)15年的行知打工子弟學(xué)校校長、河南籍農(nóng)民工易本耀畫了一張漂泊圖。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學(xué)校在京城搬家的停駐點(diǎn)，共有8處，分別是：五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號-紫竹院路60號-龔村67號。搬遷路線跨越北京豐臺、石景山和海淀三個(gè)行政區(qū)。易本耀形容“就像長征”，其中1997年春天的兩個(gè)星期里，學(xué)校被迫搬了3次家。

　　記者采訪中，基層干部普遍認(rèn)為拆農(nóng)村、建新城，才能根本解決城鄉(xiāng)接合部問題，為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍指出，這部分“天量”流動人口，并不會因?yàn)槌青l(xiāng)接合部的改造和城中村的拆除而離開城市，只是從一個(gè)地區(qū)又被挪到了另一個(gè)地區(qū)，始終生存在城市邊緣，最終造成“城市爛邊”的擴(kuò)散效應(yīng)。

　　打破“不完全城市化”束縛

　　記者采訪部分城市管理學(xué)專家、人口學(xué)專家認(rèn)為，大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問題，實(shí)際上反映出我國城市化進(jìn)程中“不完全”、非正規(guī)的特征，要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)，必須打破“不完全城市化”束縛，實(shí)現(xiàn)流動人口有條件、有秩序、低成本向城市轉(zhuǎn)移。

　　復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授指出，我國大量農(nóng)村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無法在社會保障、公共服務(wù)以及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”狀況，極有可能使原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，演變成“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”。

　　北京市社會科學(xué)院助理研究員張真理認(rèn)為，城市人口規(guī)模的變遷實(shí)際上是城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，一些城市流動人口規(guī)模控制目標(biāo)屢設(shè)屢破的事實(shí)說明，對流動人口實(shí)施“排斥”的政策需要進(jìn)行調(diào)整，一旦流動人口成為了城市邊緣人，將導(dǎo)致新的城市貧困人口增加，形成城市化的新矛盾。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動人口進(jìn)城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時(shí)，積極推進(jìn)流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。

　　地處長三角核心區(qū)的浙江省嘉興市進(jìn)行了積極的探索。這個(gè)擁有180萬流動人口的城市，從2007年開始實(shí)行新居民居住證制度，流動人口根據(jù)在本地工作時(shí)間長短、技能高低、貢獻(xiàn)程度，申領(lǐng)不同的居住證，享受相應(yīng)的社會保障和公共服務(wù)，同時(shí)專門成立了新居民事務(wù)局，作為市政府直屬的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)為流動人口提供就業(yè)、子女教育、就學(xué)、文化、居住和維權(quán)等一系列服務(wù)，受到流動人口的歡迎，城市也沒有因此而引發(fā)流動人口的大規(guī)模涌入。