廣州某工商所查處了兩起無照擦皮鞋案件，一個罰了2000元，另一個只罰了300元；偷一輛自行車，有的治安拘留15天，有的罰款100元了事。同案不同罰，造成這種現(xiàn)象的主因是執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時不夠規(guī)范。

　　長期以來，由于行政執(zhí)法自由裁量空間過大，一些當事人碰到處罰，第一反應是，趕緊托熟人說情，希望在處罰幅度內(nèi)減輕處罰。　　　

　　今年7月4日，廣州市政府出臺了《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，并在市城管局、規(guī)劃局等5個部門開始試行。該規(guī)定預示著全市9782項行政執(zhí)法行為將逐步細化，以最大限度地壓縮執(zhí)法人員手中的“彈性空間”。這是全國第一部規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的地方性政府規(guī)章。

　　一個月來，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)給試行的5個部門帶來了什么變化？在試行中發(fā)現(xiàn)了哪些問題？記者對此進行了調(diào)查采訪。

　�、� 試點

　　從全面梳理

　　裁量事項做起

　　來自湖南的李貴生在廣州生活已經(jīng)7年，一直在天河公園附近擺水果攤，也和城管、工商人員捉了7年“迷藏”。8月9日，面對記者的詢問，李貴生說：“如今好多了，輕微違反規(guī)定，比如時間不對或沒在指定地點，按規(guī)定罰款50元。過去亂罰你沒商量，運氣不好時還被罰過幾千元。”

　　這僅僅是眾多案例中的一個。廣州市從7月4日試點規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)以來，經(jīng)過一個多月梳理，初步見到了成效。廣州市法制辦執(zhí)法監(jiān)督室魏富忠處長介紹說：“廣州市各級行政執(zhí)法主體實施的現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章共有2603部，行政執(zhí)法行為就有9782項之多，涉及執(zhí)法主體單位206家。大多數(shù)的行政執(zhí)法行為都存在一定的自由裁量空間。大量的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準�！�

　　為此，廣州市先從市規(guī)劃局、城管局等5個試點單位做起�！耙�(guī)范行政自由裁量權(quán)，關(guān)鍵在量化�！睆V州市法制辦把功夫下在“量化”的確定上，組織5家試點單位，對本部門、本系統(tǒng)實施的法律、法規(guī)和規(guī)章中帶有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行了全面梳理統(tǒng)計。

　�、� 細化

　　讓裁量權(quán)由彈性變硬性

　　如何讓行政自由裁量權(quán)由“粗”變“細”，由彈性變剛性？

　　記者了解到，涉及違反人民防空法的行政處罰，按規(guī)定罰款額可以在“10萬元以下”。面對較大的彈性空間，個別執(zhí)法人員可能會先告知當事人按上限罰款，如果當事人找到過硬關(guān)系說情，執(zhí)法者“給足面子”可能警告一下或只罰5000元了事。

　　如今，這一情況正在改變。魏富忠拿出一沓正在細化的標準給記者看，在人民防空法的行政處罰案例上，根據(jù)不同情況執(zhí)法分別細化為：警告、2萬—5萬元和5萬—10萬元三種處罰標準。每種處罰都有詳細的說明，執(zhí)法雙方一目了然。

　　“你亂處罰不行，你想包庇也不行。這里都有明確規(guī)定。”

　　魏富忠表示，裁量標準的細化，較好地規(guī)范了行政執(zhí)法行為，使行政相對人能夠?qū)μ柸胱�，自覺接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，造成行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正性。

　�、� 公開

　　將“抽屜”中的執(zhí)法權(quán)擺上桌面

　　規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為打造“陽光執(zhí)法”，將“放在抽屜中”的自由裁量權(quán)，拿到桌面上來。

　　早在2007年12月25日，廣州市法制辦組織召開了《廣州行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》專家論證會，在此基礎(chǔ)上多次討論形成《廣州規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(草案)提交市政府常務(wù)會議討論通過并公布。

　　據(jù)了解，目前全國已有部分地區(qū)對規(guī)范自由裁量權(quán)作出了相應規(guī)定，但大多是規(guī)范行政處罰和行政許可中的自由裁量權(quán)。而廣州市的規(guī)定則以政府令形式，規(guī)范了所有的行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。

　　廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局法制處徐立明副處長介紹說，以市質(zhì)監(jiān)局為例，該局下屬13個直屬局，經(jīng)常出現(xiàn)案情相同、各區(qū)局的處罰不同，甚至有的各科室之間，同案都不同罰。為此，廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將對涉及300多部法律、法規(guī)的最常用部分，進行分解細化操作。在全市范圍規(guī)范統(tǒng)一處罰標準，實現(xiàn)過罰相當。

　　記者看到，《規(guī)定》第九條要求“市行政執(zhí)法主體應當以行政規(guī)范性文件的形式對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化、量化，報市人民政府法制機構(gòu)審查后公布實施�！卑凑找�(guī)定，廣州市的各級行政執(zhí)法主體，都必須對本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進行細化、量化，并對外公布實施。

　　以往在談?wù)撟杂刹昧繖?quán)時，往往指的是行政執(zhí)法主體或執(zhí)法人員在具體的行政執(zhí)法過程中對法律法規(guī)規(guī)章的適用問題，未涉及是否立案、是否受理、是否作出行政執(zhí)法行為等問題�！兑�(guī)定》第十條對此問題作出了明確規(guī)定，行政執(zhí)法主體必須明確在何種情況下應該受理、立案或作出行政執(zhí)法行為等。

　　④ 探索

　　與執(zhí)法部門的“利益”博弈

　　“廣州市城管局2008年處理的案件多達8.3萬多起。”廣州市城管局法制處處長林文毅告訴記者，城管執(zhí)法案件量大，涉及的法律法規(guī)多，給予的自由裁量權(quán)也大。比如市容環(huán)境執(zhí)法中，對工地的污泥車開出來，可處罰款2萬元以下，如何掌握只能看具體情況。

　　在廣州珠江新城工地開了5年“泥頭車”的老趙，三年前因泥車未洗凈“態(tài)度不好”被重罰過1萬元，前兩天同樣因“車身泥多未洗”，按照細化后的市容環(huán)境法規(guī)處理，只被罰了300元，他覺得較易接受。

　　“自由裁量權(quán)的規(guī)范可讓一線執(zhí)法人員執(zhí)法有據(jù)，便于執(zhí)法。行使自由裁量權(quán)應當符合立法宗旨，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應當必要、適當。目前這正在逐步變成廣州的現(xiàn)實。”林文毅說。

　　記者了解到，先行探索全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的廣州也有壓力，如何切實解決以往存在的問題就是首先面臨的一個考驗。

　　為此，作為試點單位，廣州市城管局專門成立了一個領(lǐng)導小組，并從基層一線抽調(diào)經(jīng)驗豐富的執(zhí)法人員，共同起草規(guī)范執(zhí)法細則，以求方案吸納基層執(zhí)法人員的豐富經(jīng)驗，使其有可操作性。

　　廣州市也有部分單位對規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)有顧慮，對信息公開有畏難情緒。他們認為，自由裁量權(quán)就是給執(zhí)法人員的權(quán)力，只能內(nèi)部掌握操作；以管、罰為主的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念和執(zhí)法習慣，使少數(shù)部門和人員仍將罰款自由裁量權(quán)作為“私權(quán)領(lǐng)地”。

　　“這種主觀認識和客觀環(huán)境，短時間內(nèi)難以根本改變。”一些專家認為，深層次阻力導致了推進進度一時間還難以加快。

　　“工作量非常大，這也是今后3到5年的長期工作。全市9782項行政執(zhí)法行為，如果每項細化按10條計算，就達到9萬多項。涉及的執(zhí)法條款數(shù)量繁多，違法行為情節(jié)不一，在標準細化上一時還難以全部到位。”魏富忠感慨地說：“目前行政處罰細化標準有待加大推進力度，但人手有限，只能先從試點部門示范做起，總結(jié)經(jīng)驗后再向全市推開。每年年底納入行政執(zhí)行考核評議驗收。”

　　“千難萬難，領(lǐng)導重視支持就不難，部門放下私心就好辦。實踐中，廣州不提倡各市縣自行制定裁量標準，避免出現(xiàn)市與市、縣與縣之間不相一致，同一違法行為所受處罰幅度因地區(qū)而異的問題�！睆V州市政府法制辦副主任丁連軍說。

　　“這預示著我們從重視立法到立法、執(zhí)法并重的轉(zhuǎn)變。規(guī)范自由裁量權(quán)是行政機關(guān)的自我限權(quán)、自我約束。盡管下了很大決心推進，但執(zhí)行監(jiān)督制約方面的法律尚屬空白�！睆V州法制辦副主任劉朝陽說。

　　自由裁量須有度

　　　　□不受約束的自由裁量權(quán)影響法律的權(quán)威性和嚴肅性

　　　　□讓自由裁量有度、權(quán)力尋租無門

　　廣州市為規(guī)范行政執(zhí)法行為，將全市9782項規(guī)定有裁量幅度的執(zhí)法行為，逐步統(tǒng)一細化、量化相關(guān)裁量標準，并對外公布實施。這一舉措為行政執(zhí)法自由裁量權(quán)設(shè)限，意味著長期以來存在的行政執(zhí)法“同案不同罰”問題將有望得到解決，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是指國家行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地地處置權(quán)力，即在行政執(zhí)法權(quán)限范圍內(nèi)，對行政違法行為是否給予行政處分、給予何種行政處分、在什么幅度內(nèi)進行處分進行自由裁量。

　　自由裁量權(quán)是行政機關(guān)進行行政管理不可缺少的條件。因為各地區(qū)的經(jīng)濟和社會、文化發(fā)展不平衡，面對復雜的社會現(xiàn)實，法律法規(guī)不可能羅列窮盡。因此，很多法律法規(guī)的規(guī)定都比較原則，有一些可供行政機關(guān)自由裁量的幅度，從而便于管理者根據(jù)現(xiàn)實生活的不同情況進行操作。

　　在現(xiàn)實生活中，一些地方、一些部門存在著濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。原因有二：一是執(zhí)法者以權(quán)謀私，進行權(quán)力尋租，“憑感覺”、“憑關(guān)系”行使自由裁量權(quán)；二是執(zhí)法者本身并不想濫用自由裁量權(quán)，但由于個人對事物的認識水平、對法律法規(guī)的理解能力、執(zhí)行標準判斷不同，造成裁量幅度出現(xiàn)較大偏差。

　　不受約束的自由裁量權(quán)影響了法律的權(quán)威性和嚴肅性，損害了政府的公信力，容易引起群眾不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法。同時也很可能成為某些行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私的工具，成為滋生腐敗的土壤。陜西省檢察機關(guān)有調(diào)查顯示：從該省近年查辦的職務(wù)犯罪案件情況看，濫用自由裁量權(quán)的案件，占行政執(zhí)法機關(guān)職務(wù)犯罪案件三分之一強。

　　對自由裁量權(quán)加以限制確有必要，它首先能減少或避免因執(zhí)法產(chǎn)生的腐敗，防止公權(quán)私用。處理幅度一目了然，執(zhí)法者想“暗箱操作”都無從下手。其次，能防止相同案件處理結(jié)果相去甚遠。其三，有助于被執(zhí)法者的理解，從而配合執(zhí)法。只有對處理罰則進行細化、規(guī)范化并公之于眾，被執(zhí)法者才能心服口服。

　　廣州在全國率先對所有行政行為的自由裁量權(quán)進行規(guī)范，讓自由裁量有度、權(quán)力尋租無門，是有效監(jiān)督行政權(quán)力的一個重要突破口，是推進依法行政、防止權(quán)力腐敗的重要內(nèi)容，標志著又向構(gòu)建法治政府邁進了一步，值得其他地方借鑒。(王比學）