——談整體推進行政管理體制改革

　　當前的行政管理體制改革，涉及面非常寬，問題十分復雜，怎么把握？如何推進？我個人認為在改革方法上應當注重四個方面的統(tǒng)一。

　　第一，在改革戰(zhàn)略的謀劃上，應當注重系統(tǒng)思維與問題意識的統(tǒng)一。在改革開放已走過30多年歷程的今天，行政管理體制改革沒有系統(tǒng)思維是不行的�，F(xiàn)在的改革越來越具有綜合性、結(jié)構(gòu)性和配套性，越來越深入，越來越復雜。從外部系統(tǒng)來看，行政管理體制改革是經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革的連接點、關(guān)節(jié)點和交匯點。溫家寶總理講過，行政管理體制如果不改革，就像一馬擋道，萬馬不能奔騰。行政管理體制改革不推動，其他改革很難推動。從內(nèi)部系統(tǒng)來講，當前行政管理改革主要是從政府職能轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)改革和制度建設三個方面全面推進，從職能、到機構(gòu)、到制度。就機構(gòu)改革來講，當前行政管理體制改革是國務院機構(gòu)改革、地方機構(gòu)改革、精簡規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、事業(yè)單位改革同時推進，也是一個系統(tǒng)。由此可見，我們既要把行政管理體制改革放在外部大系統(tǒng)中來全面謀劃，又要把它自身看作一個有機系統(tǒng)來整體推進。

　　改革不僅要有系統(tǒng)思維，還要有問題意識。馬克思曾經(jīng)說過，問題就是時代的聲音。任何一項改革如果抓不住問題，就沒有針對性，就沒有重點，就沒有方向。問題就是舊體制的突破口，就是新體制的生長點。無論是國務院機構(gòu)改革還是地方機構(gòu)改革，抓住了問題就抓住了改革的關(guān)鍵所在。國務院機構(gòu)改革要解決的主要問題是什么？就是要解決制約科學發(fā)展、社會和諧和影響民生乃至國家安全的重大問題。如形成科學權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系，設立國家能源局，組建環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設部、人力資源和社會保障部、交通運輸部，把食品藥品監(jiān)督管理局劃歸衛(wèi)生部管理，這些重大的改革舉措都是針對以上問題而實施的。

　　第二，在改革任務的部署上，應當注重長期目標與近期重點的統(tǒng)一。行政管理體制改革的長期目標是什么？就是黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)確定的，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這是我們黨第一次提出行政管理體制改革的總目標。我們的改革是不是要恢復計劃經(jīng)濟體制下高度集中的行政管理體制？不是。是不是要照搬西方國家三權(quán)分立的行政管理體制？不是。我們是要建立適應中國國情、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的中國特色社會主義行政管理體制。那么這個體制的內(nèi)涵是什么呢？如何實現(xiàn)呢？這就是《意見》講的三個根本轉(zhuǎn)變：第一個根本轉(zhuǎn)變，就是在政府職能上，要實現(xiàn)向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變；第二個根本轉(zhuǎn)變，就是在政府組織機構(gòu)及人員編制上，實現(xiàn)向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；第三個根本轉(zhuǎn)變，就是在行政運行機制和政府管理方式上，實現(xiàn)向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。最終目的是要建設人民滿意的政府。

　　到2020年要實現(xiàn)這三個根本轉(zhuǎn)變，還有十一年左右的時間。雖然我國東、中、西部差別很大，城鄉(xiāng)差別很大，要實現(xiàn)這三個轉(zhuǎn)變還面臨著很多復雜的問題，但我們一定要朝著這個方向走。這就是長期目標。同時，我們又要把長期目標與近期目標結(jié)合起來。要通過明確長期目標下的近期目標、總體規(guī)劃下的短期安排來確定每屆政府的改革重點，部署每個年度的改革任務，以保證行政管理體制改革的前后銜接、有序推進，一步一個腳印地向著2020年的總體目標邁進�！兑庖姟分芯蛯�今后五年的重點改革任務進行了部署，主要是加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機構(gòu)改革，加強依法行政和制度建設。

　　第三，在改革舉措的實施上，應當注重質(zhì)的突破與量的積累的統(tǒng)一。改革必須要有質(zhì)的突破。我們要建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的行政管理體制，沒有質(zhì)的突破是不行的。但是改革不可能都是大動作，不可能都是人員大精減、機構(gòu)大合并。改革的成效不能以動作的大小來衡量，而應當以經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和可承受的程度來衡量。我們既需要有一些大的動作，也需要有一些和風細雨、日積月累的改革措施。黨的十六大以來一個非常重要的經(jīng)驗，就是我們不僅注重集中的政府機構(gòu)改革，而且還注重進行分散的政府管理方式創(chuàng)新，如推進決策的科學化、民主化、規(guī)范化，依法行政，行政審批制度改革，政府信息公開和電子政務，政府績效管理，行政問責，重視對行政權(quán)的制約和監(jiān)督等，采取了一系列具體措施來加強政府自身建設。這些軟改革、小改革和分散的改革，既鞏固了上一輪集中改革的成果，也為下一輪集中改革進行了鋪墊。

　　第四，在改革進程的推動上，應當注重自上而下集中推進與自下而上廣泛參與的統(tǒng)一。我國30多年來的經(jīng)濟體制改革有自下而上自發(fā)推進的動力。1976年安徽鳳陽小崗村十幾戶農(nóng)民咬破手指，寫下血書，自己承包了土地。就這一個舉措，把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從人民公社體制下解放出來。而后從農(nóng)村到城市，利改稅、承包制、租賃制、公司制、股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)濟體制改革如火如荼地展開。30多年經(jīng)濟體制改革要解決的根本問題是什么？我認為主要就是一個：如何使勞動者最大限度地與自己的利益掛鉤。今年是改革開放30周年，30年來最主要的經(jīng)驗是什么？我認為根本的就是一條，就是我們放松了計劃經(jīng)濟體制和制度的束縛，最大限度地調(diào)動了13億人民的積極性和創(chuàng)造性。沒有這一條，我們就不可能有這30多年的高速發(fā)展和輝煌成就。所以我們講，經(jīng)濟體制改革有自下而上自發(fā)推進的動力，當然黨和政府需要自上而下地進行正確領(lǐng)導和引導。而政治體制改革、行政管理體制改革和民主法治建設，就不能主要依靠自下而上的自發(fā)動力，而必須系統(tǒng)謀劃、整體設計、有序推進，重視自上而下注入自覺的動力。

　　但這并不是說行政管理體制改革不需要發(fā)揮自下而上動力機制的作用。我們這么多年行政管理體制改革的一個教訓，就是改革動力層層衰減，越往下動力越小。行政管理體制改革、機構(gòu)改革怎么把地方的積極性調(diào)動起來，是一個非常重要的問題。我認為這是完全有可能的。我們的行政審批制度改革，在一定程度上就是地方推動中央。從上世紀90年代開始，地方政府的行政審批制度改革開始起步和發(fā)展，取得了很大成效，為中央政府近年來大力度的行政審批制度改革，進行了先行探索，積累了成功的經(jīng)驗。很多地方創(chuàng)造了非常好的經(jīng)驗。為什么推動行政審批制度改革，地方政府走在一些中央部委的前面呢？因為地方政府站在經(jīng)濟發(fā)展的一線，經(jīng)濟發(fā)展的壓力更大，地方之間的競爭也十分激烈�！按航�水暖鴨先知”。所以很多地方政府特別是沿海比較發(fā)達地區(qū)的地方政府，要求盡量放松規(guī)制、降低門檻，讓外資、內(nèi)資方便快捷地進來。我們要借鑒行政審批制度改革的經(jīng)驗，讓地方放手在政府體制創(chuàng)新中大膽探索，大膽試驗。中央明確指出，在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設置的機構(gòu)應當上下對口，其他機構(gòu)可以因地制宜設置。這就給地方政府創(chuàng)新留下了很大空間，授予了地方政府創(chuàng)新的尚方寶劍。一個縣、一個市乃至一個省，都可以根據(jù)本地的實際情況，大膽地試，大膽地闖，風險不太大。而全國的情況很復雜，不可能動作太大，只能是漸進式地、穩(wěn)妥地推進改革。

　　以上四個統(tǒng)一是一個整體，是一個前后銜接、循序漸進的過程。注重了這四個方面的統(tǒng)一，也就有力地促進了我國行政管理體制改革整體上的科學性、系統(tǒng)性、連續(xù)性和有效性，進而有力地推動了中國特色行政管理體制的全面建立和不斷完善。

　　(作者袁曙宏為國務院法制辦副主任)