上海市居住證轉(zhuǎn)戶籍政策昨天凌晨正式發(fā)布，今后，上海的戶籍政策將從“指標(biāo)限定”轉(zhuǎn)為“條件管理”。戶籍政策的此次重大調(diào)整是一個(gè)很好的契機(jī)，上海應(yīng)順勢(shì)而上，根據(jù)對(duì)不同類別、不同層次人才的需求，分類分層制定更加完備的人才引進(jìn)政策，真正把人才資源作為戰(zhàn)略資源，把“尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的理念落實(shí)到各項(xiàng)人才制度設(shè)計(jì)中

　　上海市居住證轉(zhuǎn)戶籍政策昨天凌晨正式發(fā)布，今后，上海的戶籍政策將從“指標(biāo)限定”轉(zhuǎn)為“條件管理”。新政策采取“先入圍，再輪候”的做法，符合所設(shè)條件的人才將可“入圍”，按照先來(lái)后到的順序排隊(duì)“輪候”，依次落實(shí)戶籍。這是上海人才引進(jìn)政策的一次引人矚目的重大調(diào)整。

　　居住證與戶籍有了銜接機(jī)制

　　上海于2002年在全國(guó)率先推出人才居住證制度，當(dāng)年辦理居住證7500人，同年戶籍引進(jìn)為4.67萬(wàn)人。2004年擴(kuò)大居住證試點(diǎn)，2005年起，居住證引進(jìn)人數(shù)超過(guò)了戶籍引進(jìn)人數(shù)；2007年，戶籍引進(jìn)2.42萬(wàn)人，而居住證引進(jìn)人數(shù)為5.43萬(wàn)人。這一過(guò)程顯示，上海形成了以居住證為主渠道、居住證與戶籍雙軌并行的人才引進(jìn)方式。居住證制度方便人才“柔性流動(dòng)”，給用人單位和人才提供了更多的雙向選擇的機(jī)會(huì)。由此，“柔性”的居住證和“剛性”的戶籍互為補(bǔ)充，促使上海人才引進(jìn)總量走高，2002至2007年，上海引進(jìn)海內(nèi)外人才累計(jì)超過(guò)43萬(wàn)人(包括21萬(wàn)辦理居住證的人才)。

　　但是，居住證作為一種新的制度設(shè)計(jì)，在運(yùn)行中顯露了一些缺陷，如辦理手續(xù)繁瑣，服務(wù)功能不到位，居住證持有人在社保、出國(guó)簽證、就業(yè)、選舉與被選舉權(quán)等待遇上與上海戶籍人員還存在一定落差。特別是由于對(duì)何時(shí)能申報(bào)戶口缺乏合理的預(yù)期，居住證持有人不免缺乏被認(rèn)同感，難以安心。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種戶籍需求與供給之間的矛盾加大，將導(dǎo)致部分優(yōu)秀人才外流，影響上海人才隊(duì)伍的穩(wěn)定。因此，在居住證和戶籍雙軌制的人才引進(jìn)政策條件下，迫切需要建立居住證與戶籍的銜接機(jī)制。

　　應(yīng)該承認(rèn)，城市戶籍確實(shí)包含了大量的優(yōu)惠和福利功能，是含金量頗高的“緊俏資源”，因而長(zhǎng)期以來(lái)，上海的戶籍管理依照政策加指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制。從上海的城市發(fā)展看，戶籍政策不應(yīng)限制對(duì)人才的引進(jìn)，必須把優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提升人口素質(zhì)作為基本政策取向，根據(jù)“四個(gè)中心”建設(shè)對(duì)人才規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)的要求作出合理規(guī)劃。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，辦理人才居住證的人員中，年齡在35歲以下的占74%，45歲以下占96%；本科學(xué)歷以上的占84%，碩士以上的占11%；中級(jí)職稱以上的占11.4%。他們正處于創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的黃金階段，將其中符合條件的人才“依次輪候”給予落戶，既可優(yōu)化上海人口的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，也可優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，緩解人口老齡化的壓力，更符合海納百川的開放的城市形象。

　　戶籍政策并非人才引進(jìn)政策的全部

　　戶籍政策的此次重大調(diào)整是一個(gè)很好的契機(jī)，上海應(yīng)順勢(shì)而上，根據(jù)對(duì)不同類別、不同層次人才的需求，分類分層制定更加完備的人才引進(jìn)政策。

　　首先，要把“滿足人才需求”作為人才引進(jìn)配套政策設(shè)計(jì)的重心。不同的人才群體對(duì)切身利益的關(guān)注是不同的。戶籍固然重要，但僅是一個(gè)方面。創(chuàng)業(yè)和就業(yè)初期的青年人，可能更關(guān)注住房，上海過(guò)高的房?jī)r(jià)會(huì)使他們望而生畏；從海外來(lái)滬工作的高端人才，由于在海外購(gòu)買的醫(yī)療保險(xiǎn)不能在上海結(jié)算，或許會(huì)更關(guān)注醫(yī)療保障問(wèn)題；也有不少高收入人才對(duì)來(lái)滬工作納稅過(guò)高有顧慮，等等。因此，上海還要加快研究制定人才住房、醫(yī)療保障、獎(jiǎng)勵(lì)等一系列配套政策，加快實(shí)施人才安居工程，探索建立海外醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算平臺(tái)，設(shè)立高端人才獎(jiǎng)勵(lì)資金，完善人才資助體系，形成服務(wù)不同類型人才的“貼身”政策，從而營(yíng)造充滿活力、富有效率、更加開放、有利于人才安心愉快工作和生活的綜合環(huán)境。

　　其次，居住證轉(zhuǎn)戶籍的“條件管理”應(yīng)突出產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，根據(jù)上海主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，適時(shí)調(diào)整。一方面，可通過(guò)發(fā)布重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才開發(fā)目錄等方式，對(duì)人才引進(jìn)進(jìn)行引導(dǎo)。另一方面，以戶籍的“條件管理”為杠桿，優(yōu)先滿足現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域的人才需求，促進(jìn)人才引進(jìn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接和協(xié)調(diào)互動(dòng)。

　　根據(jù)發(fā)展需求調(diào)整移民政策，是世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的共同選擇。如美國(guó)通過(guò)職業(yè)移民的方式引進(jìn)人才。現(xiàn)行的移民法規(guī)定，每年不分國(guó)家、以職業(yè)移民方式移居美國(guó)的人數(shù)總共為14萬(wàn)個(gè)配額。這14萬(wàn)個(gè)配額劃分出五大優(yōu)先類別，其中前三類職業(yè)移民對(duì)提高美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、科技、文化競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力具有很大的促進(jìn)作用。為適應(yīng)近年來(lái)對(duì)技術(shù)工人、專業(yè)人員需求量大增的現(xiàn)狀，2005年，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院通過(guò)修正案，增加13萬(wàn)個(gè)第三優(yōu)先職業(yè)移民一般類(技術(shù)勞工、專業(yè)人員)簽證名額；其中一半專門給予護(hù)理人員，以緩解美國(guó)的護(hù)士荒。

　　國(guó)際大都市幾乎都是移民城市。上海開埠150多年，正是在一代又一代移民的奮斗下，從一個(gè)小漁鎮(zhèn)發(fā)展成了大城市。今天，上海正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，需要由主要依靠資金和物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)向主要依靠科技進(jìn)步和人力資本的階段。為此，就要真正把人才資源作為戰(zhàn)略資源，突出“控制人口，不控制人才”的政策導(dǎo)向，把“尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的理念落實(shí)到各項(xiàng)人才制度設(shè)計(jì)中。(張子良)

　　(作者為上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任、副研究員）