行政復(fù)議法修改將逼退“官官相護(hù)”

　　國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰今天(19日)明確表示，“要適時(shí)修改行政復(fù)議法”。

　　據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，全國(guó)通過行政復(fù)議化解的行政爭(zhēng)議每年約8萬(wàn)件左右，近3年每年平均增長(zhǎng)10%。近年來全國(guó)行政復(fù)議糾錯(cuò)比例達(dá)33.59%。

　　有關(guān)人士指出，通過行政復(fù)議化解的行政糾紛數(shù)量不斷增長(zhǎng)，說明人民群眾對(duì)行政復(fù)議制度的了解和信賴程度不斷提高。與此同時(shí)，行政復(fù)議體制改革也不斷推出創(chuàng)新動(dòng)作。在這個(gè)背景下，1999年出臺(tái)的行政復(fù)議法顯得“太滯后了”，“改革呼喚立法支撐”。

　　據(jù)了解，行政復(fù)議法將在擴(kuò)大行政復(fù)議范圍、審理組織、審理機(jī)制、結(jié)案方式和管轄制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相護(hù)”。

　　行政復(fù)議法十年醞釀適時(shí)修改

　　33.59%———也就是三分之一多。

　　這是近年來全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的綜合糾錯(cuò)率。

　　另一組數(shù)據(jù)是，我國(guó)通過行政復(fù)議化解的行政爭(zhēng)議每年約8萬(wàn)件左右，近3年每年平均增長(zhǎng)10%。國(guó)務(wù)院2008年共收到各類行政復(fù)議申請(qǐng)866件，幾乎比2006年的數(shù)量翻了一倍。

　　從今天正在舉行的全國(guó)行政復(fù)議工作經(jīng)驗(yàn)交流小組會(huì)上傳出的這些數(shù)據(jù)令人喜憂參半。有關(guān)人士指出，這些數(shù)字的取得，與近年來各地涌動(dòng)的優(yōu)化行政復(fù)議創(chuàng)新潮密切相關(guān)。令人憂慮的是，“這些創(chuàng)新動(dòng)作是贏得了老百姓的認(rèn)可，但卻苦于沒有現(xiàn)行法律依據(jù)。1999年出臺(tái)的行政復(fù)議法太滯后了，這使我們很著急”。黑龍江省一位行政復(fù)議人員對(duì)記者說。

　　正是在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰的一句話興奮了所有人的神經(jīng)，曹康泰明確表示：“要適時(shí)修改行政復(fù)議法”。

　　創(chuàng)新頻頻遭遇“于法無(wú)據(jù)”

　　北京行政學(xué)院教授金國(guó)坤是北京市行政復(fù)議委員會(huì)委員，就在前兩天，他還參加了北京市一批行政復(fù)議案件的審理�！霸谶@個(gè)復(fù)議委員會(huì)里，從社會(huì)聘請(qǐng)的專家占了大多數(shù)，我屬于其中之一。我們都比較超脫，站在第三方立場(chǎng)發(fā)表意見。因?yàn)榉枪俜降娜藬?shù)多，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，我們的意見成為主流意見，當(dāng)事人都感到比較公正。”

　　這是一種全新的審理程序操作。2007年11月14日，北京市正式成立了行政復(fù)議委員會(huì)，28名委員中有18位是來自北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家部委的知名專家學(xué)者。當(dāng)時(shí)輿論普遍認(rèn)為，吸收社會(huì)專業(yè)資源實(shí)行專家審議、科學(xué)斷案，有利于進(jìn)一步消除人們對(duì)行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，增進(jìn)申請(qǐng)人對(duì)案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。

　　“事實(shí)也的確如此。我感到這個(gè)委員會(huì)最大的亮點(diǎn)在于具有獨(dú)立性，是一個(gè)專門組織，而不是‘上級(jí)監(jiān)督下級(jí)’那樣讓人難以信任與接受�！苯饑�(guó)坤說。

　　不僅是北京，黑龍江省的探索步伐也不慢。

　　在黑龍江省哈爾濱市，35名行政復(fù)議委員會(huì)委員，主要由法律界專家學(xué)者組成，其中法學(xué)教授、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”占93%。

　　在委員會(huì)運(yùn)行中，立案權(quán)與調(diào)查權(quán)是分離的，調(diào)查權(quán)與議決權(quán)是分離的，委員會(huì)委員集體議決行政復(fù)議案件的處理意見，以市政府的名義作出決定。

　　一年實(shí)踐下來，通過委員會(huì)議決的案件無(wú)一起引發(fā)訴訟，申請(qǐng)人也沒有再上訪。更重要的是，找上門來的案子多了，市政府受理行政復(fù)議案件同比增長(zhǎng)22%。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的數(shù)量大大增加。

　　事實(shí)上，國(guó)務(wù)院法制辦早就開始力推行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，并要求在今年4月底前，8個(gè)試點(diǎn)省市要上報(bào)試點(diǎn)方案。

　　對(duì)此，金國(guó)坤直言不諱地說：“行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)作，從嚴(yán)格意義上講是缺少法律依據(jù)的。按照現(xiàn)行行政復(fù)議法的定位，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議下一級(jí)行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立運(yùn)作，顯然有所突破�！�

　　行政復(fù)議體制正在嘗試的另一項(xiàng)重大改革———相對(duì)集中復(fù)議審理權(quán)，是我國(guó)行政復(fù)議制度改革嘗試的大動(dòng)作，但也面臨“缺少法律依據(jù)”問題。然而，“這項(xiàng)改革也是不改不行”。

　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，按照我國(guó)條塊分割的行政管理體制，我國(guó)現(xiàn)有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1.8萬(wàn)多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人；區(qū)縣級(jí)政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%。行政復(fù)議權(quán)與行政復(fù)議力量過于分散的問題，已成為制約行政復(fù)議解決爭(zhēng)議的瓶頸。

　　2007年7月，哈爾濱市行政復(fù)議受理辦公室開始對(duì)外掛牌，除處理市政府直接受理的行政復(fù)議申請(qǐng)外，還接收轉(zhuǎn)送申請(qǐng)人遞交的屬于全市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄的行政復(fù)議申請(qǐng)，并根據(jù)申請(qǐng)人的選擇和法律規(guī)定，將申請(qǐng)轉(zhuǎn)交有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法處理。

　　哈爾濱市政府法制辦副主任單國(guó)俊說：“這一新機(jī)制為探索實(shí)行相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)做了很好的準(zhǔn)備�！�

　　現(xiàn)在，哈爾濱市全市行政機(jī)關(guān)的具體行政行為文書上，都有市行政復(fù)議受理辦公室的地址和電話，方便大家申請(qǐng)行政復(fù)議。哈爾濱市行政復(fù)議受理辦公室運(yùn)行一年來，共接待申請(qǐng)人1000多人次，對(duì)85件符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理。因有權(quán)監(jiān)督轉(zhuǎn)送案件的辦案質(zhì)量，有群眾表示不再到處上訪，找這個(gè)辦公室就行了。

　　改革呼喚立法支撐。有專家告訴記者：“直接提相對(duì)集中復(fù)議權(quán)，肯定與現(xiàn)行法律不符。相對(duì)集中復(fù)議審理權(quán)的創(chuàng)新提法，是在打擦邊球，有點(diǎn)遇到紅燈繞著走的意思，但畢竟創(chuàng)新的步伐不能被滯后的法律拖累�！�

　　一位基層一線人員甚至跟記者說：“如果對(duì)行政復(fù)議法的修改要兩三年后才能進(jìn)入程序，那我們真是感到太慢了�！�

　　行政復(fù)議法至少要改五方面

　　“推動(dòng)行政復(fù)議體制機(jī)制創(chuàng)新，是我國(guó)現(xiàn)階段行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)和政府應(yīng)對(duì)依法定紛止?fàn)幍男滦蝿?shì)所決定的�！眹�(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰說。

　　記者在本次會(huì)上了解到，如今“民告官”案越來越多，反映出老百姓不僅要求弄清法律是非，而且要求解決現(xiàn)實(shí)利益；不僅希望解決當(dāng)前利益，而且希望解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；不僅要求解決實(shí)體利益，而且要求參與解決過程。行政復(fù)議作為一種訴求渠道，必須取信于民。圍繞這一點(diǎn)，行政復(fù)議法的修改，至少包括五大方面。

　　“擴(kuò)大行政復(fù)議范圍”無(wú)疑是最重要的一點(diǎn)。在目前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變不到位、還習(xí)慣大包大攬的情況下，一部分政府管理行為，是難以進(jìn)入行政救濟(jì)渠道的，這也是廣大群眾“信訪不信法”的一個(gè)潛在制度原因。要解決這一問題，就必須擴(kuò)大行政救濟(jì)范圍，明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體行使公權(quán)力的侵犯，無(wú)論作為還是不作為，無(wú)論是抽象行為還是具體行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政救濟(jì)范圍。

　　這意味著諸如村委會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施的非自治性行為、學(xué)校行使公權(quán)力影響學(xué)生受教育權(quán)的行為、行政機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員的行為等，都可以納入行政救濟(jì)范圍。行政訴訟一時(shí)做不到的話，行政復(fù)議領(lǐng)域可以率先實(shí)現(xiàn)。

　　其次，審理組織要改變，要按照保證行政復(fù)議權(quán)威性、專業(yè)性、公正性的要求，積極探索和完善行政復(fù)議審理機(jī)制，諸如相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)，努力解決行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議力量過于分散問題，逐步實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上政府只設(shè)立一個(gè)綜合性行政復(fù)議中心，統(tǒng)一審理下一級(jí)政府和本級(jí)政府部門及其派出機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件。

　　審理機(jī)制是急待修改的第三方面，“靈活多樣”將是修改的目標(biāo)。據(jù)透露，今后將通過設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)等方式，吸收專家學(xué)者等專業(yè)人士和外部力量參與審理案件，提高社會(huì)公信力；區(qū)別行政爭(zhēng)議的繁簡(jiǎn)程度，努力探索調(diào)查方式的多樣化，靈活運(yùn)用書面審查、實(shí)地調(diào)查、公開聽證等方式審理行政復(fù)議案件。

　　第四個(gè)要修改的地方是，按照有效化解行政爭(zhēng)議和有效促進(jìn)依法行政的要求，積極探索符合行政復(fù)議特點(diǎn)的結(jié)案方式，追求更有彈性更合理，進(jìn)一步完善撤銷、變更、申請(qǐng)人主動(dòng)撤回、被申請(qǐng)人自我糾錯(cuò)、和解調(diào)解等結(jié)案方式。

　　進(jìn)一步完善行政復(fù)議管轄制度、證據(jù)規(guī)則等制度，是要修改的第五方面。

　　據(jù)悉，國(guó)務(wù)院法制辦將選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)與行政法學(xué)會(huì)聯(lián)合舉辦行政復(fù)議論壇，重點(diǎn)圍繞行政復(fù)議制度體制機(jī)制創(chuàng)新等重大問題進(jìn)行研討。同時(shí)，開展行政復(fù)議制度比較研究，認(rèn)真總結(jié)和借鑒國(guó)外行政復(fù)議制度好的做法和經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，適時(shí)修改行政復(fù)議法。 (記者李立)