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　　政府要解決財(cái)政困境，避免危機(jī)發(fā)生，就必須采取一些有效的制度變革措施

　　在1月5日召開的全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長謝旭人稱，2009年將是財(cái)政十分困難的一年。在我們看來，如果處理不好，這種困難甚至可能變成危機(jī)。

　　原因非常簡單。伴隨著經(jīng)濟(jì)的急劇衰退，政府的財(cái)政收入自然急劇減少。這已經(jīng)反映到統(tǒng)計(jì)數(shù)字中。盡管2008年全年全國財(cái)政收入總體增長較快，將突破6萬億元，增長19%左右。但是，財(cái)政收入增幅呈現(xiàn)明顯的前高后低走勢。7月份同比增長16.5%，8月份同比增長10.1%，9月份同比增長為3.1%，10月份同比增長降為負(fù)0.3%，11月份同比增長降為負(fù)3.1%�？梢灶A(yù)料，至少今年上半年內(nèi)，有可能還將延續(xù)這種快速下降態(tài)勢。

　　另一方面，越是在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，政府要花錢的地方越多，財(cái)政支出壓力會(huì)進(jìn)一步加大。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退，各級政府出臺(tái)了大量擴(kuò)張性財(cái)政政策。在刺激經(jīng)濟(jì)的一些措施中，也包含了一些減稅措施。同時(shí)，政府為了刺激消費(fèi)，也為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退可能引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，必須大幅度增加民生方面的投入。

　　上述兩個(gè)趨勢交叉，自然意味著政府可能面臨收支失衡的局面。這其中，地方政府面臨的壓力可能更大。地方政府的稅收本來就嚴(yán)重依賴正常稅收之外的土地財(cái)政，而經(jīng)濟(jì)衰退首先會(huì)沖擊到房地產(chǎn)市場，地方政府的大宗稅源萎縮。同時(shí)，目前所進(jìn)行的一些改革，比如燃油稅改革，又會(huì)減少地方政府的正常稅收收入。同時(shí)，大量應(yīng)對衰退、解決民生的措施，實(shí)際上又是由地方政府出錢，至少需要地方政府配套�？梢灶A(yù)料，地方政府的收支失衡局面將相當(dāng)嚴(yán)重，甚至在某些地方有可能會(huì)釀成財(cái)政危機(jī)。

　　面對這種前景，政府可以有兩條辦法：第一條調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，減少某些不那么急需的開支，轉(zhuǎn)用于急需的領(lǐng)域。目前的財(cái)政支出大體上可以劃分為三大部分：行政管理、國防、司法等維持基礎(chǔ)性社會(huì)秩序的國家基本開支，包括公共工程在內(nèi)的建設(shè)性開支，教育、醫(yī)療、各種福利保障在內(nèi)的民生開支。很顯然，在目前的情勢下，后兩者將會(huì)擴(kuò)大；司法之類的開支隨著司法體制改革可能同樣需要增加，只有行政管理大類中用于公務(wù)員的一般性開支是可以壓縮的。

　　事實(shí)上，這方面也確實(shí)有很多水分可以擠出來。國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀政策動(dòng)向課題組引用的數(shù)字顯示，2004年，全國公款吃喝3700億元，公車消費(fèi)3986億、公款出境旅游性消費(fèi)2400億元。三項(xiàng)相加，超過一萬億。這是一個(gè)十分驚人的數(shù)字。如果說，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，公眾與輿論或許尚可容忍政府官員稍許放縱地消費(fèi)，那么在經(jīng)濟(jì)衰退、民眾生活普遍艱難、低收入群體甚至生存維艱的時(shí)期，人們是不大可能繼續(xù)容忍公務(wù)員大手大腳地消費(fèi)的。最近幾個(gè)月來，網(wǎng)絡(luò)論壇對公務(wù)員的公費(fèi)旅游、甚至個(gè)人消費(fèi)異常敏感，就與此種心態(tài)有關(guān)。

　　已經(jīng)有一些地方采取了調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的措施。比如，廣東省已經(jīng)決定，2009年省級單位實(shí)行公務(wù)購車和用車經(jīng)費(fèi)零增長、會(huì)議經(jīng)費(fèi)零增長、公務(wù)接待費(fèi)用零增長、黨政機(jī)關(guān)出國(境)經(jīng)費(fèi)預(yù)算零增長等“四個(gè)零增長”。

　　不過，更多的地方政府有沒有足夠的措施收縮用于政府部門的開支？畢竟，這些開支的受益者正是制定預(yù)算的行政部門自己。

　　政府還可以采取另一條辦法：通過某些渠道籌措資金，比如，中央政府已經(jīng)確定將會(huì)發(fā)行國債，甚至可能更進(jìn)一步，中央政府將允許地方政府發(fā)行債券。然而，如何發(fā)行債券才是合理的？如何使用債券融資得到的收入？又如何償還債券？沒有人否認(rèn)在目前經(jīng)濟(jì)形勢下地方政府發(fā)行債券的必要性，但大多數(shù)專家也承認(rèn)，目前地方政府發(fā)債的制度條件還遠(yuǎn)未成熟。

　　由此可以看出，不論是在給定的稅收收入規(guī)模基礎(chǔ)上調(diào)整開支結(jié)構(gòu)，還是尋找新的政府收入來源，都還缺乏必要的制度性機(jī)制。簡單地說，就是在目前的財(cái)政決策過程中，缺乏財(cái)政民主機(jī)制。目前的預(yù)算由行政部門單方面決定，民眾無法直接或通過他們的代表參與決策。因此，財(cái)政支出就有可能沒有反映社會(huì)的真正需求。同樣是因?yàn)槿狈Ρ匾�的民意約束，地方政府發(fā)行債券的沖動(dòng)很可能不受節(jié)制，融資所得資金也未必能夠妥善使用，從而有可能釀成嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府要解決財(cái)政困境，避免危機(jī)發(fā)生，就必須采取一些有效的制度變革措施。謝旭人在全國財(cái)政工作會(huì)議上表示，財(cái)政部門將在2009年大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。但是，僅由財(cái)政部門安排進(jìn)行一些技術(shù)性改革，似乎是不夠的。

　　當(dāng)下中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治情勢要求各方面更加大膽地推進(jìn)財(cái)政民主制度建設(shè)。通過財(cái)政民主，可以更為合理地安排各級政府所獲得的并不算少的收入；通過財(cái)政民主，政府也可以創(chuàng)造新的收入途徑。同時(shí)，通過財(cái)政民主，政府更可以就刺激性財(cái)政政策和民生政策，作出更加合理的決策。