———從楊湘洪出國考察滯留不歸事件說“亡羊補牢”

　　11月12日，從浙江省委傳出消息，因公率團出國考察滯留他國不歸的溫州市委常委、鹿城區(qū)委書記楊湘洪，已被開除黨籍、開除公職。被派往法國勸說楊湘洪歸國的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和醫(yī)生，已于11月11日返回國內(nèi)。

　　客觀地說，楊湘洪出國“滯留”的行為屬個案，是個別現(xiàn)象，并不能代表或者從根本上影響我們干部隊伍的整體形象，并不意味著會引發(fā)“問題官員”利用出國考察機會滯留不歸或貪官外逃潮流。但楊湘洪的行為，在一定程度上損害了黨和國家的形象，造成了惡劣的社會影響和國際影響，同時也暴露了我們在干部隊伍的監(jiān)管上仍然存在盲區(qū)和不足。結(jié)合類似事件，筆者談幾點體會和認(rèn)識。

　　楊湘洪的行為違反出入境管理法律法規(guī)和外事紀(jì)律

　　目前，從媒體上披露的情況分析，楊湘洪滯留國外并不屬于因涉嫌犯罪而畏罪潛逃，而是違反了出入境管理法律制度、外事紀(jì)律等，屬于一般的違法和違紀(jì)行為。他違反了我國《公民出境入境管理法》、《護照法》和《公務(wù)員法》等國家法律的規(guī)定，而且，作為有一定級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，也嚴(yán)重違反了黨中央、國務(wù)院近些年來頒布的一系列黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、國家公職人員必須嚴(yán)格遵守的外事行政法律法規(guī)和外事管理紀(jì)律，因此其受到法律、行政法規(guī)、黨紀(jì)和政紀(jì)的相應(yīng)制裁和處罰，是必然的。

　　從目前情況來看，最佳解決辦法就是“勸返”，即勸其返回國內(nèi)接受組織的審查處理。楊湘洪“滯留不歸”事發(fā)后，溫州市有關(guān)方面采取這一措施，派員赴法國規(guī)勸楊湘洪盡快回國，值得肯定。

　　如果“滯留不歸”干部拒不接受勸返，我們可以采取一定的法律措施，借助國際法和相關(guān)國家的移民法，迫使或以強制手段讓其回國。根據(jù)有關(guān)國際公約和各國的移民法的規(guī)定，逾期不歸者屬于非法滯留，由于其不具有在停留國的合法身份，因此在處理上視為非法移民和偷渡者。根據(jù)“哪里來再回到哪里去”的國際法原則，各國可以

　　將其拘捕后，遣返或送回他所屬的國家。因此，我們也可以通過這一途徑，請求相關(guān)國家警察、移民或其他執(zhí)法部門采取強制遣返或驅(qū)逐出境等方式迫使其回到國內(nèi)。楊湘洪如逾期后仍拒絕回國，我國的有關(guān)部門可以向法國相關(guān)執(zhí)法部門提出請求，由法國負(fù)責(zé)處理非法移民的執(zhí)法部門將他強制遣返。此外，如果經(jīng)進一步調(diào)查并有充分證據(jù)證明他還構(gòu)成犯罪，還可以依據(jù)《中華人民共和國和法蘭西共和國引渡條約》，向法國提起引渡請求，開展引渡實踐。也可以采取其他刑事司法國際合作的措施，使其回國受審。

　　楊湘洪事件暴露出干部出境管理存在不足與漏洞

　　近年來，針對群眾反映強烈的一些黨政機關(guān)和部門巧立名目，以出國考察的名義用公款變相出國旅游等現(xiàn)象，黨中央、國務(wù)院頒布了一系列文件嚴(yán)厲禁止。前不久，中紀(jì)委、國家預(yù)防腐敗局等10部門掀起一場為期一年的禁止官員公費出國、出境旅游專項整治行動，但一些地方或部門并未嚴(yán)格執(zhí)行。

　　從近些年我國貪官外逃的現(xiàn)象分析，持本人公務(wù)護照利用出國考察名義的出走或逾期不回比較突出，持普通護照(即因私護照)或港澳通行證出逃或經(jīng)港澳出逃的比例也比較高。從前些年查處的相關(guān)案件來看，一些公職人員，尤其是中高級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一人擁有多本因公或因私護照比較普遍。如江西省原副省長胡長清在案發(fā)時，辦案人員搜出由公安部門為其及其子女辦理的多本護照。后來，中央下發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施》，統(tǒng)一規(guī)范了縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部出境通行證、出國護照管理，但執(zhí)行中仍存在問題。

　　而從外逃的主體上看，近些年來，中高級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是廳級干部外逃比較突出。如河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、貴州省交通廳原廳長兼省高速公路開發(fā)總公司董事長盧萬里、浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠、云南省交通廳原副廳長胡星等。有關(guān)研究資料統(tǒng)計表明，出逃官員中有一半左右級別是廳級或副廳級。因此，應(yīng)加強和改進公職人員，尤其是一定級別的官員出入境管理。筆者認(rèn)為，對公職人員特別是對廳級干部出國考察應(yīng)附加更加嚴(yán)格的審批條件。由地方省一級紀(jì)檢監(jiān)察部門或中央直屬管理機關(guān)設(shè)專門審批部門，是一種較好的監(jiān)管措施。

　　建立健全公職人員出入境管理和預(yù)防問題官員外逃的預(yù)警機制

　　首先，建立和完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女移居海外的報告和備案制度。根據(jù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度的有關(guān)規(guī)定，黨員干部有義務(wù)將配偶子女移居海外并申請“綠卡”的情況向組織報告，故意隱瞞不報的，應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。同時，要建立官員配偶子女出國留學(xué)、定居報告?zhèn)浒钢贫取?

　　其次，應(yīng)當(dāng)盡快建立健全以財產(chǎn)申報為主要內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案制度。該制度不僅包括領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)或收入情況，也應(yīng)當(dāng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)、收入情況及家庭成員是否身在境外、是否在境外有存款或購置財產(chǎn)等各方面內(nèi)容。賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機關(guān)查核監(jiān)督管理的權(quán)力，對不如實申報的人員，給予黨紀(jì)政紀(jì)法律的處罰。

　　第三，認(rèn)真執(zhí)行《護照法》以及護照管理的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范護照審批、簽發(fā)和管理。堅決杜絕和

　　嚴(yán)厲禁止一人擁有多本外交護照、公務(wù)護照(因公護照)或多本普通護照(因私護照)。發(fā)證機關(guān)及其工作人員違反規(guī)定，用虛假身份或姓名為公職人員或其他人員審批發(fā)放護照，屬于偽造或變造護照的行為，構(gòu)成偽造證件罪，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)刑事責(zé)任，如有受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等其他犯罪行為，還應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。

　　第四，建立快速有效的邊控體系。通過出入境檢查截獲外逃貪官是防止貪官外逃的最后屏障，也是當(dāng)前預(yù)防貪官外逃的主要手段。為了有效防堵外逃貪官于國門之內(nèi)，必須建立起一個簡便、高效的邊控審批、協(xié)調(diào)機制，使相關(guān)部門的邊控請求能在最短的時間內(nèi)到達(dá)出入境管理部門。

　　第五，建立信息共享機制。通過建立高效完備、廣泛共享、靈敏快速的信息共享機制，加強國際間的情報信息合作，及時掌握腐敗分子在國外購置地產(chǎn)、轉(zhuǎn)移資金、申請移民等重要信息，形成內(nèi)外夾擊之勢，讓貪官外逃的目的難以得逞。

　　第六，加強反洗錢法制和工作機制建設(shè)。有效預(yù)防資產(chǎn)或資金非法外流，必須強化資產(chǎn)或資本跨境轉(zhuǎn)移的監(jiān)測與控制，切實防范資產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移。特別是要健全和完善我國的反洗錢法律制度，強化資產(chǎn)或資本外流的監(jiān)控，加強反洗錢國際合作。

　　第七，加強反腐敗國際合作，遏制貪官外逃現(xiàn)象。根據(jù)我國已批準(zhǔn)生效的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約有關(guān)規(guī)定，總結(jié)我國反腐敗國際合作的實踐經(jīng)驗，修訂和完善《引渡法》，制定統(tǒng)一的司法協(xié)助法等國際合作法律，修訂《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》有關(guān)國際合作的法律規(guī)定。加緊與有關(guān)國家，尤其是我國刑事外逃人員較為突出的美國、加拿大等西方國家談判和簽署引渡、司法協(xié)助和其他刑事司法國際合作條約。同時，認(rèn)真研究有關(guān)國際法、國際慣例和相關(guān)國家的法律規(guī)定，積極探索和實踐無引渡條約情況下的引渡、遣返或其他引渡替代措施的運用。另外，充分利用《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的國際合作機制，注重發(fā)揮好司法機關(guān)和公安機關(guān)，尤其是檢察機關(guān)在境外追逃追贓國際合作方面的作用，讓貪官逃到哪里都無立足之地。

　　(作者陳雷系法學(xué)博士、福建省人民檢察院高級檢察官)

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