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“不能在國(guó)家法律體系之下或以外,再搞自己部門或?qū)iT委員會(huì)的‘法律體系’。”全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在前不久的講話中明確表示。
法律界人士稱,“公共利益部門化、部門利益法律化”已成為一個(gè)突出的現(xiàn)象。在某種意義上,政府一些部門的非正常利益訴求,其結(jié)果不僅是形成了事實(shí)上的利益集團(tuán),而且也企圖形成只反映該部門利益的法律。對(duì)于立法的“各自為陣”,如果不加以遏制,將會(huì)影響法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威。而強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體,不能在國(guó)家法律體系之下或以外,再搞部門或?qū)iT委員會(huì)的‘法律體系’,則可以有效地避免立法的“各自為陣”。
科學(xué)規(guī)劃部門立法充分考慮整體性和有機(jī)統(tǒng)一性
減少部門立法的數(shù)量強(qiáng)化綜合立法的地位和作用
人大應(yīng)充分發(fā)揮立法監(jiān)督作用強(qiáng)化備案審查制度
“某某法律體系已形成!边@是此前一些部門和地方在談到本部門、本地立法成績(jī)時(shí),熱衷于說的一句話。
這樣的話以后不可能再出現(xiàn)了,因?yàn)橛浾呓斋@悉,中國(guó)將對(duì)“部門‘法律體系’”說不!
消息來源于前不久全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)的一篇講話,其中非常明確地說道:“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體,不能在國(guó)家法律體系之下或以外,再搞自己部門或?qū)iT委員會(huì)的‘法律體系’。”
全國(guó)人大代表、河南省政法管理干部學(xué)院教授邸瑛琪今天在接受記者采訪時(shí)指出,上述講話暗含的意思是,不允許部門利益法律化,不允許沒有立法權(quán)的部門立法或者被授權(quán)的立法機(jī)關(guān)超越授權(quán)范圍進(jìn)行立法。這將從實(shí)體上和程序上保證我國(guó)立法的統(tǒng)一性,從而保證中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的權(quán)威性。
中國(guó)法律體系只有一個(gè)
什么是法律體系?
曾擔(dān)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員的楊景宇,對(duì)這一法律概念的解析是:“一個(gè)國(guó)家的全部法律規(guī)范,按照一定的原則和要求,根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的不同,劃分為若干法律門類,并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體!
去年10月,黨的十七大報(bào)告指出,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系“基本形成”。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì),我國(guó)現(xiàn)行有效的法律共229件,涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法共7個(gè)法律部門;現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件,地方性法規(guī)7000多件。
國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系只有一個(gè)。人大專門委員會(huì)、各部門、各地方不應(yīng)該也沒有必要在國(guó)家法律體系之下或以外,建立自己獨(dú)立的“法律體系”。
借法擴(kuò)權(quán)逐利引起反感
記者了解到,過去,在部門立法過程中,部門利益法定化的情況時(shí)有發(fā)生!敖璺〝U(kuò)權(quán)”、“借法逐利”的現(xiàn)象一度讓群眾十分反感。
東北某地交警與農(nóng)機(jī)部門爆發(fā)的農(nóng)用車管理之爭(zhēng),堪稱一個(gè)經(jīng)典案例。當(dāng)時(shí),交警部門下發(fā)通知,要求各地發(fā)現(xiàn)懸掛農(nóng)機(jī)部門核發(fā)的農(nóng)用運(yùn)輸車號(hào)牌上路者,一律查扣,有的按無證駕車予以處罰,還強(qiáng)行為數(shù)千名駕駛員重新落籍、辦證,每人收1000多元。為了占據(jù)上風(fēng),兩家各自拿出了有關(guān)部委的相關(guān)法規(guī)條例。
近年來,政府對(duì)食品安全投入了大量人力物力,可在管理上卻出現(xiàn)農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商及城管等多個(gè)“婆婆”!斑@么多部門,你管你的,我管我的,有利的管,無利的不管,分割的是百姓的利益!痹腥舜蟠碚{(diào)查發(fā)現(xiàn),在這些部門后面,有20部以上的專業(yè)性法律法規(guī),然而法與法之間相互協(xié)調(diào)性差,配套性差,成了真正的“部門法”。
一位曾旁聽過某省道路交通安全條例(草案)審議的人士對(duì)“地方立法中部門利益膨脹嚴(yán)重”深有體會(huì),他以草案為例說:“草案洋洋灑灑13000多字,其中6000多字是處罰內(nèi)容,罰款條款多達(dá)120項(xiàng),而對(duì)職能部門的約束條款才1條54個(gè)字!”
“實(shí)踐中,有些部門為謀取部門的利益立法,或者立法成為政府部門占有權(quán)力資源方式的現(xiàn)象,不能不讓人警惕!臂$髡f,這就是所謂的“公共利益部門化、部門利益法律化”。在某種意義上,政府的一些部門的非正常利益訴求,其結(jié)果不僅是形成了事實(shí)上的利益集團(tuán),而且也企圖形成只反映該部門利益的法律。
楊小軍尖銳地指出,對(duì)于立法的“各自為陣”,如果不加以遏制,就會(huì)影響法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威。
“部門和下位法的制定,應(yīng)當(dāng)圍繞著法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一展開和進(jìn)行,屬于法律有機(jī)體系的構(gòu)成部分和需要,而不能把部門法律和行業(yè)法律置于法律體系之上或者之外。”楊小軍強(qiáng)調(diào),這本來就應(yīng)當(dāng)是立法科學(xué)性、統(tǒng)一性的必然要求和有效保障。
增加綜合機(jī)構(gòu)立法數(shù)量
權(quán)威人士透露,地方立法亂象的產(chǎn)生有一定的背景。我國(guó)是統(tǒng)一的、單一制的國(guó)家,各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡。與這一國(guó)情相適應(yīng),在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下,為了使法律既能通行全國(guó),又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要,立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則,確立了我國(guó)的統(tǒng)一而又分層次的立法體制。
那么,不允許搞部門或?qū)iT委員會(huì)的“法律體系”,會(huì)不會(huì)對(duì)各個(gè)部門、地方按照法律規(guī)定的范圍或授權(quán)范圍進(jìn)行立法活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響?
“這種擔(dān)心沒有必要!臂$髡f,吳邦國(guó)委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)的是不允許在現(xiàn)有的法律體系之外、之下再存在“法律體系”,而不是指不允許有立法權(quán)的部門和地方依法立法。同時(shí),部門、地方依照法律規(guī)定制定的法規(guī)和規(guī)章,其位階低于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律,不能與其相沖突,而只能作為現(xiàn)有法律體系的組成部分。
“今后,部門需要立什么法,應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)有法律體系的整體需要!睏钚≤娬f,立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是自上而下的確定,而不宜自下而上。部門立法內(nèi)容和規(guī)則的確立,必須根據(jù)上位法的需要,以確保法律的一致性和法律體系的有機(jī)性,減少和消除法律制度的不一致和沖突。
楊小軍認(rèn)為,今后的部門立法,首先要科學(xué)規(guī)劃。這應(yīng)當(dāng)包含整體性和有機(jī)統(tǒng)一性的內(nèi)涵。一方面,法律已經(jīng)制定了的,部門立法規(guī)劃中就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的下位細(xì)則,落實(shí)和執(zhí)行法律,配套和細(xì)化法律規(guī)定。另一方面,該由上位法制定調(diào)整的內(nèi)容,不能由下位法去頂替。
他還認(rèn)為,應(yīng)減少部門立法的數(shù)量,增加綜合機(jī)構(gòu)立法的數(shù)量,強(qiáng)化綜合立法的地位和作用。減少和避免借部門立法之機(jī)把部門利益“挾帶”到法律制度之中。這方面,人大立法應(yīng)當(dāng)更加充分發(fā)揮其積極作用。
邸瑛琪也認(rèn)為,“今后,全國(guó)人大及其常委會(huì)在法律體系形成、完善過程中,要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用,同時(shí),也應(yīng)該充分發(fā)揮立法中的監(jiān)督作用,強(qiáng)化備案審查制度。”據(jù)介紹,按照我國(guó)的立法監(jiān)督制度,行政法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案,地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī),國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。
“對(duì)那些不符合立法程序或借助、利用法律表達(dá)部門利益的非正常訴求的立法活動(dòng)要堅(jiān)決予以制止,以確保法律體系的統(tǒng)一性。”邸瑛琪強(qiáng)調(diào)說。(記者 陳麗平)
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