表1：受調(diào)查者認(rèn)為亟需制定的行政法律排序

　　□亟需制定的5部行政法律：行政程序法、行政補(bǔ)償法、政務(wù)公開(kāi)法、行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法

　　□亟需修改的5部行政法律：國(guó)家賠償法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政監(jiān)察法

　　十一屆全國(guó)人大常委會(huì)正在制定5年立法規(guī)劃，這對(duì)未來(lái)5年我國(guó)法制發(fā)展具有重要意義。近日，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心暨中國(guó)行政法研究所專(zhuān)門(mén)就未來(lái)5年我國(guó)亟需制定和修改哪些行政法律，開(kāi)展了一項(xiàng)專(zhuān)題調(diào)查。針對(duì)調(diào)查結(jié)果，有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行了深入分析。

　　在此次調(diào)查中，調(diào)查者隨機(jī)發(fā)放書(shū)面問(wèn)卷100份，收回85份，其中有效答卷78份，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查渠道收到有效答卷12份。

　　根據(jù)表1中顯示的數(shù)據(jù)，行政程序法居于首位，可見(jiàn)受調(diào)查者對(duì)未來(lái)的行政程序立法寄予了很高期待，盡管存在種種困難和矛盾，但是人們?nèi)匀幌Ｍ�能將該法列入新一屆全�?guó)人大常委會(huì)的5年立法規(guī)劃中。尤其值得一提的是，我國(guó)第一部關(guān)于行政程序的地方法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》將于今年10月1日起正式實(shí)施，它會(huì)帶動(dòng)一批行政程序地方立法相繼出臺(tái)，為中央層次的行政程序立法提供經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。

　　排在第二位的是“行政補(bǔ)償法”。從多年來(lái)的實(shí)踐看，合法行政行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成損害需要予以補(bǔ)償?shù)那樾未罅看嬖�，但一直沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律加以調(diào)整，各地、各領(lǐng)域的補(bǔ)償辦法也很不一致。2004年通過(guò)的我國(guó)憲法第二十二條修正案規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！毖a(bǔ)償條款雖載入了根本法，仍需要通過(guò)立法建制來(lái)具體調(diào)整和規(guī)范。

　　在不斷增強(qiáng)行政透明度、大力建設(shè)陽(yáng)光政府的今天，出臺(tái)政務(wù)公開(kāi)法的必要性日益凸出。排在第三位的這部法律，在受調(diào)查者看來(lái)也應(yīng)列入新一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃中去。跟它密切相關(guān)的一部行政法規(guī)———政府信息公開(kāi)條例，已于今年5月1日起施行，這標(biāo)志著我國(guó)邁出了行政公開(kāi)法制建設(shè)的新步伐。在其實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、形成共識(shí)，盡快將其上升為法律———“政務(wù)公開(kāi)法”，將是下一步我國(guó)行政公開(kāi)法制建設(shè)的新目標(biāo)。

　　從表1中數(shù)據(jù)可見(jiàn)，行政強(qiáng)制法和行政收費(fèi)法處于同一順位，一并進(jìn)入受調(diào)查者的視野。不言而喻，無(wú)論是行政強(qiáng)制法還是行政收費(fèi)法，其內(nèi)容均與公民、法人和其他組織的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)，涉及易于產(chǎn)生行政侵權(quán)的領(lǐng)域，在行政管理實(shí)踐中存在的行政爭(zhēng)議也非常多。沒(méi)有高位階的專(zhuān)門(mén)法律加以調(diào)整和規(guī)范，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)前述主體合法權(quán)益的有效保護(hù)。因此，行政法制實(shí)踐“千呼萬(wàn)喚”它們盡快出臺(tái)。

　　除上面提到的5部法律外，接下來(lái)受調(diào)查者選擇的還有行政征用法、行政合同法、違法行為矯正法、行政指導(dǎo)法，這是一些特殊領(lǐng)域和新型行政管理行為的專(zhuān)門(mén)調(diào)整法律。它們的被選擇，在一定程度上反映了當(dāng)前行政管理實(shí)踐對(duì)它們的迫切需求。

表2：受調(diào)查者認(rèn)為亟需修改的行政法律排序

　　表2中的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家賠償法以絕對(duì)多數(shù)的比例在亟需修改的行政法律中位居第一。國(guó)家賠償法自1995年1月1日起施行以來(lái)，在保障公民、法人和其他組織取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，創(chuàng)造和諧的政民關(guān)系和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境方面，起到了積極作用。但在施行實(shí)踐中，賠償范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用支付方式等方面日益暴露出諸多問(wèn)題，“賠償難”成為廣受詬病的突出弊端。因此，亟需通過(guò)修改使其更科學(xué)、更合理、更符合實(shí)際、更具有操作性，從而增強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)力度。

　　排在第二位的是行政訴訟法。該法頒布施行18年來(lái)，發(fā)揮了無(wú)可替代的重要作用，但其制度安排已難以完全適應(yīng)今天的現(xiàn)實(shí)需求，問(wèn)題紛至沓來(lái)。學(xué)界和實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為，行政訴訟法在受案范圍、管轄體制、認(rèn)定原告資格、訴訟程序、證據(jù)制度、裁判類(lèi)型、允許提起公益訴訟、強(qiáng)化責(zé)任以解決執(zhí)行難的問(wèn)題等許多方面需要調(diào)整創(chuàng)新。

　　行政復(fù)議法排在第三位。該法自1999年頒行以來(lái)，在為行政相對(duì)人提供行政救濟(jì)、確保行政機(jī)關(guān)依法行政方面起到了積極作用。隨著社會(huì)生活的不斷發(fā)展，該法存在的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，包括受案范圍、復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置、復(fù)議工作人員職權(quán)與職責(zé)、案件審理方式與程序等、復(fù)議審查力度、復(fù)議決定執(zhí)行、與行政訴訟的銜接等方面，都存在許多認(rèn)識(shí)誤區(qū)和操作難題。盡管延宕多年的該法實(shí)施條例已經(jīng)推出并于2007年8月1日起施行，行政復(fù)議法制更具有針對(duì)性和操作性，但學(xué)界認(rèn)為，實(shí)施條例的創(chuàng)新仍有局限性；由于制度變遷會(huì)涉及一些重要的體制、機(jī)制和制度的調(diào)整變化內(nèi)容，還是需要通過(guò)修改法律來(lái)實(shí)現(xiàn)，才更具有正當(dāng)性和權(quán)威性。

　　接下來(lái)是1996年頒行的行政處罰法。它在行政管理和行政法制領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，但其自身存在的問(wèn)題也無(wú)庸諱言。主要包括：處罰權(quán)行使主體的規(guī)定不盡符合現(xiàn)實(shí)，處罰種類(lèi)的設(shè)置不夠合理，缺乏過(guò)渡性的處罰種類(lèi)，只是側(cè)重財(cái)產(chǎn)性處罰，形式過(guò)于單一，處罰裁量約束力度不足，處罰決定執(zhí)行難等等。行政處罰密切關(guān)系到行政相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)益，行政處罰規(guī)范是否完善至關(guān)緊要。

　　排在第五位的是行政監(jiān)察法。自1997年頒布實(shí)施以來(lái)，它對(duì)于完善我國(guó)行政監(jiān)察制度，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，發(fā)揮了重要作用。隨著新形勢(shì)和新問(wèn)題的出現(xiàn)，該法的局限性日益顯露出來(lái)，有必要予以修改和完善。2004年10月該法的實(shí)施條例正式施行，增強(qiáng)了可操作性，但在補(bǔ)足立法目的、完善工作目標(biāo)、健全監(jiān)察機(jī)關(guān)職能、擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象范圍、增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性、完備監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部約束機(jī)制等方面，仍需進(jìn)一步修改完善。

　　接下來(lái)依次排列的是道路交通安全法、地方各級(jí)人大和人民政府組織法、治安管理處罰法、行政許可法和統(tǒng)計(jì)法，實(shí)踐證明它們都需要盡快修改完善，才能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的客觀要求。

　　(莫于川系中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)行政法研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；趙燕系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院研究生)