“自通知下發(fā)之日起，一律停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。”不久前，財(cái)政部、民政部與國家體育總局聯(lián)合發(fā)布的通知，口氣強(qiáng)硬，志在必得。

　　事實(shí)上，在財(cái)政部2002年發(fā)布的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》中就明確規(guī)定，“禁止利用因特網(wǎng)發(fā)行銷售彩票”。在剛剛過去的2007年里，針對“近年來利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票”問題，財(cái)政部曾兩次聯(lián)合有關(guān)部門發(fā)布通知。

　　監(jiān)管部門幾次三番的明令要求，收效如何？

　　記者發(fā)現(xiàn)，盡管幾乎所有的網(wǎng)站都打出了暫停的字樣，但這個暫停卻有很多“學(xué)問”：有的網(wǎng)站暫停了某幾個玩法，有的則是暫停了某幾個省的彩種，還有的則是暫時的暫停，隔幾天后再恢復(fù)。

　　有關(guān)專家告訴記者，這種情形的出現(xiàn)，與眾多彩民對博彩全無了解有關(guān)，與博彩體制有關(guān)，而行業(yè)內(nèi)法律的缺失，使得相關(guān)部門難出重拳。

　　售彩網(wǎng)站真假難辨

　　心理欠成熟病態(tài)彩民人數(shù)不少

　　記者今天在百度上輸入“中國福彩網(wǎng)”后，好幾個與這個名稱相同或相似的網(wǎng)站立即跳入眼簾，這些網(wǎng)站大多冠以“中國”字樣，有的還聲稱是“中國官方彩票指定預(yù)測網(wǎng)”，聽起來，來頭都不小。

　　實(shí)際情況又是什么呢？

　　記者調(diào)查得知，在我國，全國性的官方網(wǎng)站只有兩家，一家是關(guān)于福利彩票的中彩網(wǎng)(www.zhcw.com)；另一家是關(guān)于體育彩票的中國體彩網(wǎng)(www.lottery.gov.cn)。

　　網(wǎng)站名稱真真假假，使一般彩民難辨真?zhèn)�，更有不少網(wǎng)站的經(jīng)營行走在灰色地帶。一些自稱“專業(yè)彩票預(yù)測”網(wǎng)站，大都有專家分析，向入會的會員“面授機(jī)宜”，稱買什么號就可以中大獎。陜西省漢中市的張某就被一家網(wǎng)站的“預(yù)測資料”陸續(xù)騙走了38萬元。

　　張某在“中國福利彩票預(yù)測網(wǎng)”上看到，一位自稱姓李的男子有3D福彩、排列3福彩及雙色球彩票的預(yù)測資料出售，并保證購買者能獲大獎。張某便與李某聯(lián)系購買，并先后向其提供的銀行賬戶匯入報(bào)名費(fèi)、保密費(fèi)、資料提取費(fèi)、社會福利基金等38萬余元。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國現(xiàn)有近一億彩民，其中相當(dāng)多的彩民對一些所謂分析深信不疑。

　　上海師范大學(xué)金融學(xué)院彩票研究中心的李剛博士告訴記者，有彩民知道他專門研究彩票后，就請他幫忙投注，無論怎么解釋他們都認(rèn)定，“中大獎有竅門”。

　　“其實(shí)這是不可能的事。對于中獎號碼用搖獎機(jī)搖出來的彩票，中大獎是小概率事件，預(yù)測都是沒有一點(diǎn)點(diǎn)科學(xué)根據(jù)的�！崩顒偘�2006年彩票中獎和雷電傷人事件做了個對比，他以被稱為彩票航母的雙色球?yàn)槔��?006年，這種彩票在全國共開出390注500萬元大獎，而當(dāng)年被雷電擊中斃命的有404人，李剛說，“死于雷電為小概率事件吧，有幾個人能遇到？中大獎的概率比這還要小，但很多彩民就是不明白這一點(diǎn)�！�

　　“這說明我國彩民總體上心理欠成熟�！北本┐髮W(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長王薛紅告訴記者，“購買彩票一定是用閑錢、用小錢，絕不能用大錢抱著賭一把的心理去買�！�

　　就在今天，內(nèi)蒙古滿洲里市某水泥制造公司的一名出納員，剛剛因?yàn)榕灿?60多萬元公款買彩票而被法院判處有期徒刑9年。“還有去年發(fā)生的邯鄲農(nóng)行盜竊案，兩名主犯任曉峰、馬向景用盜來的錢買彩票。這種買彩票方式，完全違背了我國發(fā)行彩票的初衷，事實(shí)上這些人已經(jīng)淪為病態(tài)彩民，是一種典型的病態(tài)賭博行為�！蓖跹�紅分析說，“即便是按照西方病態(tài)彩民2%至3%的比例，我國病態(tài)彩民的數(shù)字也絕不是一個小數(shù)，對于這部分人應(yīng)該及時救治。”

　　管理體制埋下隱患

　　多頭監(jiān)管政市不分造成監(jiān)管難

　　據(jù)介紹，我國博彩業(yè)自1987年開啟，至今走過了整整20個年頭，但在銷量不斷上升之際，體制上卻無多大改觀。

　　自2000年，彩票管理行業(yè)由中國人民銀行移交至財(cái)政部以來，按照國務(wù)院2001年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》規(guī)定，由財(cái)政部的一個處負(fù)責(zé)起草、制定國家有關(guān)彩票管理的法規(guī)、政策；會同民政部和國家體育總局研究制定彩票資金使用的政策，監(jiān)督彩票資金的解繳、分配和使用。

　　但是，從我國彩票監(jiān)管立法的構(gòu)架來看，并不是彩票發(fā)行審批權(quán)之外的監(jiān)管權(quán)都給了財(cái)政部，彩票監(jiān)管的具體制度、具體事務(wù)，仍由民政部與國家體育總局具體制定和實(shí)施。

　　“這說明，我國真正意義上獨(dú)立的彩票監(jiān)管體系，至今沒有完全建立起來，現(xiàn)行體制存在嚴(yán)重的監(jiān)管不力。”浙江省社會科學(xué)院法學(xué)所研究人員唐明良說。唐明良曾作為浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授朱新力的助手，在2006年共同完成了浙江大學(xué)人文社會科學(xué)重大研究項(xiàng)目———彩票業(yè)的政府管制及其立法研究。

　　“我國彩票管制的立法構(gòu)架是四元監(jiān)管，即國務(wù)院、財(cái)政部、民政部和國家體育總局共同監(jiān)管。多頭監(jiān)管等于無人監(jiān)管，導(dǎo)致了監(jiān)管的空洞化�！碧泼髁颊f。

　　“發(fā)行單位(福利彩票發(fā)行中心與體育彩票管理中心)是正局級，監(jiān)管單位是正處級(財(cái)政部綜合司彩票管理處)，一個處級單位監(jiān)管兩個正局級單位，效果可想而知。部門利益能否糾正和限制，關(guān)鍵在于監(jiān)管權(quán)力的到位。”王薛紅認(rèn)為，最理想的監(jiān)管模式是，在國務(wù)院下直接設(shè)立一個彩監(jiān)會。

　　有關(guān)專家告訴記者，我國彩票管理體制的另一大弊端是“政市不分”，這不僅直接導(dǎo)致了彩票發(fā)行費(fèi)用的居高不下，也在某種程度上為違規(guī)埋下隱患。

　　目前的立法框架所確立的彩票發(fā)行銷售體制，被業(yè)內(nèi)人士稱為“雙寡頭直接競爭模式”。專家認(rèn)為，將彩票市場的經(jīng)營權(quán)集中到兩個政府部門手中的直接結(jié)果是，導(dǎo)致了行政行為與市場行為的渾然一體。市場的經(jīng)營者如果本身就是建立市場規(guī)則的主導(dǎo)力量，在缺乏獨(dú)立第三方仲裁的情況下，違法行為的不斷出現(xiàn)在某種程度上就成為一種必然。

　　據(jù)介紹，彩票所得資金主要有三塊，大約50%用于返獎，35%提取公益金，15%為發(fā)行費(fèi)用。發(fā)行費(fèi)用如何分配，基本上是民政和體育兩大部門自行制定規(guī)則。對返獎和提取公益金這兩部分資金的監(jiān)管，國務(wù)院、中國人民銀行、財(cái)政部則陸續(xù)出臺了一些文件予以規(guī)范。

　　這樣做的結(jié)果就是，“一方面，我國的彩票發(fā)行費(fèi)比例偏高；另一方面，分級設(shè)立的發(fā)行機(jī)構(gòu)，將發(fā)行經(jīng)費(fèi)層層削減之后，基層發(fā)行機(jī)構(gòu)卻往往面臨發(fā)行經(jīng)費(fèi)不足，不愿意承擔(dān)彩票銷售虧本風(fēng)險(xiǎn)的窘境，于是為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，違規(guī)發(fā)生的彩票承銷、包銷、轉(zhuǎn)銷的事件便屢見報(bào)端�！敝煨铝φf。

　　與此同時，彩票公益金的使用與分配也備受爭議�！澳壳拔覈�公益金集中到中央的比例越來越高，并且主要用于中央級支出，這不利于調(diào)動地方政府開拓彩票市場的積極性，并且也不利于地方社會公益事業(yè)的開展�！敝煨铝Ρ硎�。

　　理順體制尋找出路

　　解決行業(yè)諸多問題終需立博彩法

　　去年年底，在上海舉行的第四屆“彩票產(chǎn)業(yè)與公益事業(yè)”高層論壇上，國務(wù)院法制辦政法司副司長丁鋒一句“我國首部彩票管理?xiàng)l例已經(jīng)提上國務(wù)院議事日程，有望于明年出臺”的話，讓人們看到“博彩業(yè)有望真正走上有法可依之路”的希望。

　　據(jù)了解，我國至今沒有一部規(guī)范整個行業(yè)的彩票法。即便是彩票制度，也僅有2001年制定的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》以及財(cái)政部在此通知精神指導(dǎo)下制定的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》和《彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》3個文件。

　　在銷售量屢創(chuàng)新高的情況下，這些通知、暫行規(guī)定和辦法組成了我國彩票管理的相關(guān)規(guī)范，行業(yè)內(nèi)關(guān)于加快立法的呼聲從未停止過。因此，一部即將出臺的管理?xiàng)l例，才被各界寄予厚望。

　　但是，“革除體制弊端依然是彩票業(yè)管制中的重點(diǎn)”，朱新力告訴記者，理順體制與立法并非兩個割裂的范疇。體制的理順需要通過立法確認(rèn)，立法要在解決體制問題中真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，在于它能夠有效吸收有關(guān)彩票管理體制改革的正當(dāng)訴求。

　　據(jù)王薛紅介紹，進(jìn)入倒計(jì)時的首部彩票管理?xiàng)l例由國務(wù)院法制辦牽頭，財(cái)政部起草，民政部、體育總局等相關(guān)部委也參與其中。北京大學(xué)中國公益彩票研究所則作為中立的研究機(jī)構(gòu)，正在為這部行政法規(guī)的立法收集意見并進(jìn)行調(diào)研。

　　有關(guān)人士認(rèn)為，這一彩票立法模式仍然未能逃脫我國行政立法慣有的宿命。

　　追溯歷史可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部在接受彩票監(jiān)管工作后，即著手實(shí)施“彩票新政”。基本思路是，將部門性質(zhì)的彩票轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家性質(zhì)的彩票，將彩票的發(fā)行權(quán)統(tǒng)一收回，或者集中到財(cái)政部，或者成立專門的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)；在彩票發(fā)行和銷售上實(shí)現(xiàn)政府有效監(jiān)管下的市場化運(yùn)作。為此，財(cái)政部提出了彩票體制改革的具體方案，但未能通過。

　　幾經(jīng)討論，最終確定的改革方案是：現(xiàn)行彩票發(fā)行和管理體制暫時維持不變，調(diào)整彩票資金結(jié)構(gòu)，下調(diào)發(fā)行經(jīng)費(fèi)比例，總的來說，就是維持現(xiàn)狀。

　　“財(cái)政部提出改革的思路實(shí)際上已經(jīng)切中了彩票業(yè)發(fā)展的要害。但是為什么選擇了一個最為保守的方案，個中原因引人深思�！敝煨铝φf。

　　唐明良認(rèn)為，在技術(shù)層面，財(cái)政部起草條例自然沒有難度，困難的正是背后的利益協(xié)調(diào)。“就目前的狀況而言，恐怕需要在最高仲裁者的協(xié)調(diào)下，小心翼翼地進(jìn)行各方力量的平衡，立法過程本身就是一個妥協(xié)和角力的過程�！彼�說。

　　體制改革雖然艱難，但畢竟正在努力地向前推進(jìn)。王薛紅透露，新法中基本不會對現(xiàn)有的兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的格局作出調(diào)整，但會有適當(dāng)?shù)臋?quán)限規(guī)定。

　　“首部彩票管理?xiàng)l例的內(nèi)容，將在最大限度上力爭讓各方滿意�！蓖跹�紅表示，新法還在征集各方面意見，具體內(nèi)容不方便透露，一些細(xì)節(jié)尚未最后敲定。但目前可以確定是，將具備兩大亮點(diǎn)：即寫入彩民救助制度，同時大力發(fā)展彩票行業(yè)自律協(xié)會。

　　有專家表示，解決行業(yè)諸多問題的最終辦法，還是制定一部專門的博彩法，而不單單是一部彩票法，因?yàn)榍罢叩暮�義要比后者廣泛得多。

　　李剛說，博彩法至少應(yīng)當(dāng)涉及一些行業(yè)內(nèi)的大問題，比如，應(yīng)當(dāng)規(guī)定何種單位在何種情況下可以發(fā)行彩票以籌集資金；規(guī)定個人一次性購買彩票量的上限，應(yīng)當(dāng)加大對“私彩”的打擊力度；嚴(yán)禁一切所謂的“彩票預(yù)測”活動；在保障中獎?wù)唠[私權(quán)的前提下，滿足公眾的知情權(quán)；打破單一稅率，對彩票中獎所得實(shí)行累進(jìn)稅率。

　　同時，吸收現(xiàn)有制度及實(shí)踐中的精華，比如，禁止向未成年人出售彩票，避免彩票對未成年人的成長產(chǎn)生負(fù)面影響；將彩票的開獎列為法定公證的內(nèi)容，未經(jīng)公證的彩票開獎結(jié)果一律視為無效；增設(shè)“非法籌辦彩票罪”、“非法出售彩票罪”、“非法發(fā)行彩票罪”、“非法偽造和變造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。

　　李剛認(rèn)為，雖然博彩法尚未提上日程，但即將出臺的彩票管理?xiàng)l例作為一部過渡性法規(guī)，應(yīng)該對博彩法中的諸多內(nèi)容有所體現(xiàn)，這無論是對于彩民的“強(qiáng)制性”教育，還是對于以后博彩法的出臺，都有重要的意義。（記者 周芬棉 實(shí)習(xí)生 杜曉）