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(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
在《土地儲備管理辦法》出臺過程中,是否應(yīng)該強(qiáng)化甚至保留這一制度,一度是首要議題。最終結(jié)果,卻是國土資源部認(rèn)定,這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié),應(yīng)該堅(jiān)持并予以強(qiáng)化
文/房煜
12月3日,由國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》正式出臺,這是中國第一部有關(guān)土地儲備的全國性法規(guī),也是國家首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進(jìn)行規(guī)范。
不過,種種跡象表明,此次出臺的《土地儲備管理辦法》雖然給了“土地儲備制度”一個(gè)更高級別的“名分”,體現(xiàn)了中央強(qiáng)化這一在各地“流行”十余年,但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是,鑒于各地在實(shí)際操作中的“既成事實(shí)”,土地儲備制度的前景仍存變數(shù)。
借鑒“南通模式”
2006年4月中旬,北京、山東、江蘇南通、浙江、杭州、武漢、廈門、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國土資源部的通知,要求他們協(xié)助國土部開展《土地儲備管理辦法》的研究制定工作。這八個(gè)地方的土地儲備工作被國土資源部認(rèn)為是“各有千秋”。
值得注意的是,這其中,江蘇南通作為一個(gè)市被點(diǎn)到,而其它七個(gè)地方或?yàn)槭鞘、直轄市,或(yàn)槭〖壨恋貎錂C(jī)構(gòu)。
事實(shí)上,江蘇南通也是中國土地儲備實(shí)踐中多有創(chuàng)新的地區(qū)之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。
同樣也是政府主導(dǎo):即政府規(guī)定,凡屬于收儲范圍以內(nèi)的土地都必須進(jìn)入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備,經(jīng)土地儲備投資中心開發(fā)后再提供給市場,其他任何單位和個(gè)人都不能收購?fù)恋亍⒁膊荒芟蚴袌龉⿷?yīng)土地。
但與其他地方不同,南通的土地儲備機(jī)構(gòu)還接受市政府委托履行國有土地資產(chǎn)代表職責(zé)。對國有企業(yè)改革中的土地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)部分進(jìn)行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權(quán)租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。這在全國是惟一的。
此外,南通對于土地儲備資金的使用也有很詳細(xì)的規(guī)定,早在2000年出臺的《南通市市區(qū)土地資產(chǎn)投資儲備資金財(cái)務(wù)管理辦法(試行)》中明確要求,土地儲備收購方案須經(jīng)市國土規(guī)劃局審核同意并報(bào)市財(cái)政局備案,其中土地收購價(jià)高于土地評估價(jià)的,須經(jīng)市國土規(guī)劃局、財(cái)政局審核同意。
同時(shí)還要求在土地儲備收購中,實(shí)際收購費(fèi)用低于批準(zhǔn)的協(xié)議收購價(jià)的,按節(jié)約金額的10%增加市土地資產(chǎn)儲備投資中心業(yè)務(wù)費(fèi),高于批準(zhǔn)的協(xié)議收購價(jià)的按超支金額的10%減撥市土地資產(chǎn)儲備投資中心業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。
在新出臺的《土地儲備管理辦法》中,規(guī)定土地儲備實(shí)行計(jì)劃管理,土地儲備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模應(yīng)與年度土地儲備計(jì)劃、土地儲備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接,并經(jīng)同級財(cái)政部門批準(zhǔn),不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。業(yè)內(nèi)人士指出,這一條款借鑒了南通市的規(guī)定。
從規(guī)范到“強(qiáng)勢”
一位業(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》表示:此次出臺的《土地儲備管理辦法》,解決了四個(gè)核心問題:首先,土地儲備制度是否應(yīng)該肯定、堅(jiān)持,如何給機(jī)構(gòu)定性?答案是確定的——當(dāng)然要堅(jiān)持,該機(jī)構(gòu)被明確定性為事業(yè)單位。
其次,出臺這個(gè)辦法僅僅是規(guī)范一下土地儲備制度的準(zhǔn)則還是增強(qiáng)其調(diào)控職能?回答是要強(qiáng)調(diào)其調(diào)控職能。
另兩個(gè)問題是,征收土地的范圍應(yīng)如何確定,所有經(jīng)營收購行為是否應(yīng)統(tǒng)一管理,“進(jìn)一個(gè)籠子”?
對于這后兩個(gè)問題,業(yè)界爭議很大。即使在《辦法》出臺后也是如此。
出臺的新規(guī)已經(jīng)明確了征收土地范圍:即第十條:下列土地可以納入土地儲備范圍:(一)依法收回的國有土地;(二)收購的土地;(三)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地;(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地;(五)其他依法取得的土地。
其中的第四款規(guī)定被認(rèn)為是本次新規(guī)的一大亮點(diǎn),即這實(shí)際上排除了土地儲備機(jī)構(gòu)“直接征用農(nóng)民集體土地”的做法
但在中國土地勘測規(guī)劃院研究員鄒曉云看來卻仍存疑慮。鄒曉云對《中國新聞周刊》表示:所謂“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地”,是試圖有所限制,但是在“轉(zhuǎn)用”的過程中,往往其收購步驟已經(jīng)于先期完成,所以這個(gè)規(guī)定的可執(zhí)行性值得觀察。這樣一個(gè)可能的結(jié)果是,農(nóng)轉(zhuǎn)非的征用不再通過土地儲備中心,而是直接進(jìn)行。
然而,透過《辦法》可以看到的是,政府仍在力求通過土地儲備,增強(qiáng)對土地的宏觀調(diào)控強(qiáng)度。
不在規(guī)范內(nèi)的上海模式
土地儲備制度最早主要是為了解決國有企業(yè)改制過程中國有土地資產(chǎn)的處置問題而生,后來逐漸演變成一種土地調(diào)控手段,其主要功能是變“多頭供地”為“獨(dú)家供地”,由政府來根據(jù)土地市場供需變化來增加或減少土地供應(yīng)。
1996年8月,我國第一家土地處儲備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心在上海誕生,開全國之先河。
在上海,上海地產(chǎn)集團(tuán)成立后,市一級土地儲備中心的實(shí)際功能被委托給上海地產(chǎn)集團(tuán)來運(yùn)作。上海地產(chǎn)集團(tuán),根據(jù)收購儲備計(jì)劃和政府要求實(shí)施土地儲備,自收自支,自行與被收購單位談判。形成事實(shí)上的市土地儲備中心與上海地產(chǎn)集團(tuán)的“兩塊牌子、一套人馬”,這被稱作“上海模式”。
值得注意的是,國土資源部一位官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)提醒說,新規(guī)(《土地儲備管理辦法》)出臺只針對先前就是事業(yè)單位的地方土地儲備機(jī)構(gòu),上海這樣由企業(yè)出面實(shí)際運(yùn)作的土地儲備機(jī)構(gòu)不在新規(guī)的規(guī)范范圍之內(nèi),“應(yīng)由地方自行規(guī)范!
國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在接受《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》采訪時(shí)也提到:“(土地儲備機(jī)構(gòu))有的是公司性質(zhì)的,尤其這種公司性質(zhì)的,它既有這種儲備土地的這種職能,同時(shí)也搞經(jīng)營,這個(gè)也不夠規(guī)范。”顯然,國土資源部已經(jīng)認(rèn)識到了其中的問題。
也就是說,《土地儲備管理辦法》的出臺,并沒有一步到位將土地儲備模式“三分天下”的局面來個(gè)“大一統(tǒng)”,而是給部分地方的做法留下了自我調(diào)整的空間。
推高房價(jià)的“重要環(huán)節(jié)”
不過,耐人尋味的是,無論是上海還是杭州,雖然選擇路徑不同,中國土地市場近年來引發(fā)的種種爭議問題,在這兩座城市的城市化進(jìn)程中都有集中體現(xiàn)。
從地價(jià)與房價(jià)的關(guān)系來看,地價(jià)是房價(jià)的成本,房價(jià)并不決定于地價(jià),而由房地產(chǎn)市場本身的供求關(guān)系決定。
中國實(shí)行土地儲備制度之后,新增土地供應(yīng)的數(shù)量和速度都集中于各地土地儲備中心這樣一個(gè)壟斷供應(yīng)方之下,使得房屋的供應(yīng)數(shù)量,相當(dāng)程度上決定于土地供應(yīng)的方式、方法和節(jié)奏。從而,土地供應(yīng)就成為影響房價(jià)的一個(gè)關(guān)鍵性要素。
2006年,北京市原計(jì)劃安排的土地供應(yīng)總量為6500公頃,其中新增建設(shè)用地為3900公頃,存量建設(shè)用地為2600公頃。但是截至當(dāng)年年底,實(shí)際供應(yīng)土地卻僅為計(jì)劃供應(yīng)量的56%。
以土地開發(fā)周期通常為兩年考慮,2006年土地供應(yīng)的嚴(yán)重不足,將會導(dǎo)致2008年房源供應(yīng)的緊縮。再一次被打破的供需關(guān)系所帶來的,很可能就是又一輪的房價(jià)飆升。北京市進(jìn)入2007年以來所出現(xiàn)的房價(jià)爆漲,雖然也有開發(fā)商囤地的原因,但土地儲備中心土地供應(yīng)不足,也難辭其咎。
作為土地儲備制度的鼻祖之一,杭州市于1997年率先在全國實(shí)行土地儲備制度。1999年以前,杭州市的房價(jià)一直穩(wěn)定在2000元左右。
可是,自從1999年杭州市土地儲備中心實(shí)行第一次土地招標(biāo)拍賣以后,杭州的房價(jià)非但是只漲不跌,且漲升迅速:1999年每平方米均價(jià)3000多元,2000年達(dá)到4000元左右,2002年以后的平米均價(jià)已經(jīng)穩(wěn)穩(wěn)站在4000元以上。2006年,杭州6城區(qū)(不含蕭山、余杭)的商品房價(jià)格平均為7759.2元/平方米。時(shí)至今日,杭州市仍然是地方省會城市中房價(jià)最高的城市之一。
土地儲備制度本應(yīng)通過吞吐土地,實(shí)現(xiàn)平抑一地地價(jià)不當(dāng)波動的作用,F(xiàn)狀卻是調(diào)控效果不明顯,卻催生出“土地財(cái)政”這一現(xiàn)象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財(cái)”,回報(bào)不菲。
另一方面,各地土地儲備中心利用土地做抵押,從銀行貸出大量開發(fā)資金,構(gòu)成巨大信貸風(fēng)險(xiǎn)。
資料顯示,截至2003年年底,全國的土地儲備機(jī)構(gòu)累計(jì)收購?fù)恋?30多萬畝,用于收購?fù)恋氐目傎M(fèi)用近2000億元。目前,各地土地儲備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。
因此,據(jù)專家介紹,在《土地儲備管理辦法》出臺過程中,是否應(yīng)該強(qiáng)化甚至保留這一制度,一度是首要議題。最終結(jié)果,卻是國土資源部認(rèn)定,這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié),應(yīng)該堅(jiān)持并予以強(qiáng)化。
(本刊記者劉彥對本文亦有貢獻(xiàn))
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