中部某省國土部門向紀檢監(jiān)察部門提出黨紀政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人。有必要加強國土執(zhí)法部門的行政權(quán)力，除了保留其原有的行政處罰權(quán)，還應當賦予其必要的行政強制權(quán)和有效建議權(quán)。

　　日前，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶在接受媒體采訪時透露，近年來對土地違法案件的處罰偏輕或處罰不到位，刺激了一些政府和部門違法用地。例如：2004年11月至2006年8月間，中部某省國土部門向紀檢監(jiān)察部門提出黨紀政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人等。

　　對違法行為的處罰過輕或放縱，在黨紀政紀方面屬于執(zhí)紀不嚴，行政法上被稱為處罰不當，刑法上則是罪刑不適應。凡此種種，如張新寶所言，會產(chǎn)生“嚴重的負面效應”，它一方面縱容了違法者的違法心態(tài)，嚴重的甚至可產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”效應；另一方面，它還會對普遍的違法行為產(chǎn)生暗示效應。

　　上述現(xiàn)象的存在，責任和原因并非出自執(zhí)法執(zhí)紀部門一家。土地調(diào)控政策是否保持了全國范圍內(nèi)的公平并做到利益平衡，地方保護主義的強勢程度，是應當考量的因素；土地調(diào)控制度和其他法律制度及紀律條令是否保持了適當?shù)你暯�，也是應該仔細研究的事情；在查處土地違法案件的技術(shù)層面，土地執(zhí)法部門的依法行政程度、處罰建議的適當程度以及司法機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)行力度，也是關(guān)鍵因素。

　　即便上述因素被盡可能合理地考慮和處置，如何通過制度設計以確保國家的適當土地調(diào)控政策得以不折不扣執(zhí)行，依然有很多可以發(fā)揮的空間。

　　首先，考慮到土地因素在整個國民經(jīng)濟中的關(guān)鍵作用和在科學發(fā)展中核心鏈價值，有必要加強國土執(zhí)法部門的行政權(quán)力，除了保留其原有的行政處罰權(quán)，還應當賦予其必要的行政強制權(quán)和有效建議權(quán)。這里所說的有效建議權(quán)類似于檢察機關(guān)的指控權(quán)，是指土地執(zhí)法部門對有關(guān)違法案件的紀律處分和法律處置建議，紀檢監(jiān)察機構(gòu)應當受理并無條件進入處理程序，在無相反證據(jù)證明土地執(zhí)法部門的建議違法或者不適當時，土地執(zhí)法的建議應當落實為黨紀、政紀處分；而在司法機關(guān)，土地執(zhí)法部門的調(diào)查和動議，應當構(gòu)成發(fā)起刑事案件立案偵查的充分條件。

　　其次，應當調(diào)整土地違法案件的紀律標準和法律責任標準。在法律層面，土地違法案件的處罰標準過輕或者不具體，使一些地方的執(zhí)法機關(guān)有了放縱違法者的借口。通過修改有關(guān)規(guī)定，使處罰標準具體化并具有可操作性，是提高土地執(zhí)法效率的當務之急。

　　第三，明確賦予土地案件利害關(guān)系人的監(jiān)督權(quán)利。比如，對土地的原所有者、地上物所有權(quán)人或者周圍環(huán)境利益相關(guān)者，甚而至于相關(guān)公益組織，可以通過立法賦予其控訴權(quán)、質(zhì)詢權(quán)甚至起訴權(quán)，在有關(guān)土地違法案件的處罰未能被恰當?shù)卣{(diào)查處理或者執(zhí)行時，這些主體可以自己的名義向有關(guān)機關(guān)控告、質(zhì)詢或起訴，促進違法案件的“罪責相當”。

　　第四，鑒于土地案件對公共利益的影響度，應當加大土地違法案件查處中的信息披露力度，通過及時公布案件信息，吸引公眾和媒體參與監(jiān)督，促使有關(guān)部門及時查處。

　　第五，考慮到土地違法案件中大量存在的“政績現(xiàn)象”和地方保護主義因素，土地違法案件的查處，可以實行黨紀政紀的提級處理和司法機關(guān)的異地管轄偵查審理。多年來的事實證明，異地辦案是有效的法寶。

　　□陳杰人(北京 學者)