2007年11月05日 星期一
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土地違法案責(zé)任人何以半數(shù)“漏網(wǎng)”
2007年11月05日 05:03 來源:新京報(bào)

  中部某省國土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議96人,實(shí)際落實(shí)不到一半;向司法機(jī)關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人,實(shí)際僅追究7人。有必要加強(qiáng)國土執(zhí)法部門的行政權(quán)力,除了保留其原有的行政處罰權(quán),還應(yīng)當(dāng)賦予其必要的行政強(qiáng)制權(quán)和有效建議權(quán)。

  日前,國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶在接受媒體采訪時(shí)透露,近年來對土地違法案件的處罰偏輕或處罰不到位,刺激了一些政府和部門違法用地。例如:2004年11月至2006年8月間,中部某省國土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議96人,實(shí)際落實(shí)不到一半;向司法機(jī)關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人,實(shí)際僅追究7人等。

  對違法行為的處罰過輕或放縱,在黨紀(jì)政紀(jì)方面屬于執(zhí)紀(jì)不嚴(yán),行政法上被稱為處罰不當(dāng),刑法上則是罪刑不適應(yīng)。凡此種種,如張新寶所言,會產(chǎn)生“嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)”,它一方面縱容了違法者的違法心態(tài),嚴(yán)重的甚至可產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng);另一方面,它還會對普遍的違法行為產(chǎn)生暗示效應(yīng)。

  上述現(xiàn)象的存在,責(zé)任和原因并非出自執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門一家。土地調(diào)控政策是否保持了全國范圍內(nèi)的公平并做到利益平衡,地方保護(hù)主義的強(qiáng)勢程度,是應(yīng)當(dāng)考量的因素;土地調(diào)控制度和其他法律制度及紀(jì)律條令是否保持了適當(dāng)?shù)你暯,也是?yīng)該仔細(xì)研究的事情;在查處土地違法案件的技術(shù)層面,土地執(zhí)法部門的依法行政程度、處罰建議的適當(dāng)程度以及司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)行力度,也是關(guān)鍵因素。

  即便上述因素被盡可能合理地考慮和處置,如何通過制度設(shè)計(jì)以確保國家的適當(dāng)土地調(diào)控政策得以不折不扣執(zhí)行,依然有很多可以發(fā)揮的空間。

  首先,考慮到土地因素在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的關(guān)鍵作用和在科學(xué)發(fā)展中核心鏈價(jià)值,有必要加強(qiáng)國土執(zhí)法部門的行政權(quán)力,除了保留其原有的行政處罰權(quán),還應(yīng)當(dāng)賦予其必要的行政強(qiáng)制權(quán)和有效建議權(quán)。這里所說的有效建議權(quán)類似于檢察機(jī)關(guān)的指控權(quán),是指土地執(zhí)法部門對有關(guān)違法案件的紀(jì)律處分和法律處置建議,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理并無條件進(jìn)入處理程序,在無相反證據(jù)證明土地執(zhí)法部門的建議違法或者不適當(dāng)時(shí),土地執(zhí)法的建議應(yīng)當(dāng)落實(shí)為黨紀(jì)、政紀(jì)處分;而在司法機(jī)關(guān),土地執(zhí)法部門的調(diào)查和動議,應(yīng)當(dāng)構(gòu)成發(fā)起刑事案件立案偵查的充分條件。

  其次,應(yīng)當(dāng)調(diào)整土地違法案件的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。在法律層面,土地違法案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)過輕或者不具體,使一些地方的執(zhí)法機(jī)關(guān)有了放縱違法者的借口。通過修改有關(guān)規(guī)定,使處罰標(biāo)準(zhǔn)具體化并具有可操作性,是提高土地執(zhí)法效率的當(dāng)務(wù)之急。

  第三,明確賦予土地案件利害關(guān)系人的監(jiān)督權(quán)利。比如,對土地的原所有者、地上物所有權(quán)人或者周圍環(huán)境利益相關(guān)者,甚而至于相關(guān)公益組織,可以通過立法賦予其控訴權(quán)、質(zhì)詢權(quán)甚至起訴權(quán),在有關(guān)土地違法案件的處罰未能被恰當(dāng)?shù)卣{(diào)查處理或者執(zhí)行時(shí),這些主體可以自己的名義向有關(guān)機(jī)關(guān)控告、質(zhì)詢或起訴,促進(jìn)違法案件的“罪責(zé)相當(dāng)”。

  第四,鑒于土地案件對公共利益的影響度,應(yīng)當(dāng)加大土地違法案件查處中的信息披露力度,通過及時(shí)公布案件信息,吸引公眾和媒體參與監(jiān)督,促使有關(guān)部門及時(shí)查處。

  第五,考慮到土地違法案件中大量存在的“政績現(xiàn)象”和地方保護(hù)主義因素,土地違法案件的查處,可以實(shí)行黨紀(jì)政紀(jì)的提級處理和司法機(jī)關(guān)的異地管轄偵查審理。多年來的事實(shí)證明,異地辦案是有效的法寶。

  □陳杰人(北京 學(xué)者)


編輯:邱觀史】
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