所謂土地出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。它是土地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)法定的主要途徑。
由于土地具有增值功能，且屬于不可再生資源，按照市場(chǎng)供求規(guī)律，土地供給的稀缺性與需求的無(wú)限性，便成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期權(quán)力尋租高速謀利的集中領(lǐng)域。我國(guó)土地資源數(shù)額巨大，極易滋生土地出讓腐敗。
的確，土地出讓腐敗在各地時(shí)有發(fā)生——在土地出讓過(guò)程中，相關(guān)國(guó)家工作人員，利用職務(wù)之便以權(quán)謀私、弄權(quán)瀆職、貪污挪用、行賄受賄、揮霍浪費(fèi)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，損害社會(huì)正義和社會(huì)公正，危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，損害政府在民眾心中的形象。
為從制度上規(guī)范土地出讓行為，有必要在制度層面對(duì)土地出讓腐敗發(fā)生的原因進(jìn)行分析。
土地供應(yīng)制度存在缺陷
在我國(guó)，所有權(quán)歸國(guó)家的土地的使用權(quán)出讓，必須由政府主導(dǎo)，土地使用權(quán)方進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。由于實(shí)行政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)制度，任何企業(yè)和個(gè)人要取得土地使用權(quán)必須通過(guò)各級(jí)政府，要么由政府行政劃撥，要么通過(guò)土地出讓。正是因?yàn)橥恋刭Y產(chǎn)的重要性和土地一級(jí)市場(chǎng)的政府壟斷性，圍繞著土地，政府和市場(chǎng)上的企業(yè)或者個(gè)人發(fā)生著頻繁往來(lái)。這個(gè)過(guò)程，既是政府行為，又是市場(chǎng)行為，極容易產(chǎn)生腐敗。正如農(nóng)業(yè)部政策司原司長(zhǎng)郭書田所說(shuō)：“土地出讓金成為地方財(cái)政的重要來(lái)源，每年約有5000多億元，屬于預(yù)算外資金，是土地嚴(yán)重流失的強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力�！蓖恋毓⿷�(yīng)制度的缺陷主要表現(xiàn)在土地審批制、土地配置雙軌制和土地出讓“拍賣掛牌招標(biāo)協(xié)議”制度等方面。
土地審批是政府權(quán)力介入土地市場(chǎng)的根本手段，這也是土地出讓腐敗最根本的體制性根源。土地出讓環(huán)節(jié)中，審批的權(quán)力在市(縣)級(jí)政府，以及市(縣)的國(guó)土資源局手中。這些有審批權(quán)的單位及其領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)督缺位情況下和土地腐敗暴利的驅(qū)動(dòng)下，極可能發(fā)生權(quán)力尋租。比如在“慕馬大案”中，遼寧省沈陽(yáng)市原副市長(zhǎng)馬向東想批多少土地給黑社會(huì)性質(zhì)犯罪組織老大劉涌便可以批多少，令人震驚。
我國(guó)實(shí)行的土地配置雙軌制，增大了發(fā)生土地出讓腐敗的可能性。政府通過(guò)無(wú)償?shù)男姓⻊潛芎陀袃數(shù)耐恋爻鲎寖煞N方式供應(yīng)土地。在法律規(guī)定不明確和監(jiān)督不力情況下，企業(yè)為了無(wú)償占有國(guó)有土地，可能會(huì)通過(guò)賄賂打通關(guān)節(jié)，竭力非法爭(zhēng)取土地劃撥，后果自然是國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失。馬向東將3.5億元的土地資產(chǎn)無(wú)償劃撥給劉涌，便是鉆了雙軌制的空子，給國(guó)家造成數(shù)億元損失。另一尋租途徑便是政府將本應(yīng)劃撥的土地變成出讓，以非法取得土地出讓金，后果是導(dǎo)致基本的城市市政建設(shè)不到位，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
如今，我國(guó)實(shí)行“拍賣掛牌招標(biāo)協(xié)議”制度出讓土地，相對(duì)于以前的協(xié)議為主的出讓制度確實(shí)是巨大進(jìn)步。但這種制度仍然有很大弊端，仍然無(wú)法杜絕土地出讓腐敗。土地出讓有協(xié)議、拍賣、招標(biāo)、掛牌四種合法形式。協(xié)議出讓最易產(chǎn)生暗箱操作，而拍賣、招標(biāo)、掛牌出讓方式具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性，因而被認(rèn)為是較為公正的出讓方式。這三種形式在信息公開(kāi)不充分、政策設(shè)置不合理情況下，仍然有產(chǎn)生尋租行為的可能。如在掛牌出讓中，個(gè)別地方違反國(guó)家政策，掛牌出讓信息公開(kāi)不充分、不及時(shí)，掛牌公告設(shè)定種種限制，限制潛在競(jìng)買人。
監(jiān)督制度存在缺陷
從實(shí)際運(yùn)作的意義上說(shuō)，任何國(guó)家的行政權(quán)力都是掌握在少數(shù)人即行政官員手中，而任何官員都有其自身相對(duì)獨(dú)立的利益，這就存在著從私利出發(fā)濫用公共權(quán)力、滋生腐敗的可能。監(jiān)督制度是遏制權(quán)力尋租必不可少的手段，但在土地出讓領(lǐng)域，監(jiān)督制度運(yùn)行績(jī)效不甚理想。
在土地出讓的政府行為中，理論上能夠?qū)φM(jìn)行監(jiān)督的主體很多，但實(shí)際中，過(guò)多的監(jiān)督主體反而使監(jiān)督工作難以落實(shí)。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別低于被監(jiān)督機(jī)構(gòu)，那么這種監(jiān)督實(shí)際上沒(méi)有多大效能。上級(jí)的監(jiān)督往往是一種事后監(jiān)督，因而不能很好地預(yù)防腐敗的發(fā)生。社會(huì)監(jiān)督，只有在事件的危害到達(dá)非常大、非常明顯的程度時(shí)，才會(huì)起作用。在土地出讓過(guò)程中，對(duì)政府監(jiān)督的不力、不到位，給一些官員腐敗造成了可乘之機(jī)。
誤用民主集中制和“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的弊端
民主集中制既是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，也是黨的基本組織制度。它包括民主基礎(chǔ)上的集中、集中指導(dǎo)下的民主兩方面含義。但在現(xiàn)實(shí)中，往往存在這種現(xiàn)狀：在決策時(shí)只有集中，在承擔(dān)責(zé)任上只有民主，導(dǎo)致決策的不科學(xué)、不民主和責(zé)任承擔(dān)的不明確。所謂“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是指各級(jí)政府及其部門的首長(zhǎng)在民主討論基礎(chǔ)上，對(duì)本行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后決策權(quán)，并對(duì)此全面負(fù)責(zé)。這兩個(gè)制度運(yùn)作起來(lái)可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中，行政首長(zhǎng)專斷決策，從而為行政權(quán)力尋租提供條件。
在我國(guó)，市(縣)的土地管理權(quán)主要落在市(縣)政府主管領(lǐng)導(dǎo)身上，以及市(縣)國(guó)土資源局負(fù)責(zé)人、管理者手中。這些人在管理土地問(wèn)題上擁有一定程度的絕對(duì)權(quán)力。根據(jù)權(quán)力的黃金定律，豈能不產(chǎn)生腐��？以“慕馬大案”為例，如果民主集中制、民主討論、民主決策真正落實(shí)了，馬向東怎會(huì)那么輕易地將價(jià)值3.5億的土地?zé)o償劃撥給劉涌？這確實(shí)值得我們反思！(田湘波 黃濤)
