著眼“十二五”規(guī)劃 完善地方政府金融管理體制

　　最近，中共中央在發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，就“十二五”期間金融業(yè)的改革和發(fā)展指明了方向。核心內(nèi)容除了要構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架、加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和健全國有金融資產(chǎn)管理體制外，還提出要完善地方政府金融管理體制。而當下正在進行的全國性的融資平臺清查工作恰恰為我們謀劃好新的五年發(fā)展規(guī)劃提供了很好的借鑒和啟發(fā)。今天，天津銀監(jiān)局副局長王俊壽做客《理論前沿》，結(jié)合他在地方的一些工作經(jīng)驗和參與平臺清查過程中的體會，暢談了他對“十二五”期間完善地方政府金融管理體制的意見和建議。

　　監(jiān)管部門的指導推動是做好平臺貸款清查工作的保證

　　記者：今年7月份以來，針對地方政府融資平臺貸款，監(jiān)管層就要求“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”，并在全國范圍內(nèi)開展了地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作�，F(xiàn)在全國地方融資平臺清查工作進展如何？

　　王俊壽：目前全國都在按照國務院19號文件精神，正在有條不紊地推進平臺貸款的清查工作。從金融條線來理解的話，這體現(xiàn)了銀監(jiān)會逆周期監(jiān)管的思路和系統(tǒng)性監(jiān)管的思維，而且，銀監(jiān)會的一系列工作部署也得到社會各界的理解和擁護。大家普遍認為，平臺清查工作有效地約束了政府的負債沖動，規(guī)范了銀行的融資行為，樹立了監(jiān)管者的權(quán)威。拿天津來說，我們按照“四部委”412號和429號文件要求，尤其是遵照銀監(jiān)會提出的“六部曲”的具體部署，努力實現(xiàn)“摸清家底、擠清水份、搞清資產(chǎn)、除清風險”的工作目標。從我們的實踐體會來看，主要抓了以下六大方面：一是加強組織領(lǐng)導。成立了銀監(jiān)局“一把手”任組長的平臺貸款清查工作領(lǐng)導小組，指導推動清查工作開展，審定重大事項。二是爭取政府支持。銀監(jiān)局要主動加強與地方政府及有關(guān)部門溝通協(xié)作，共同推動平臺公司規(guī)范清理和貸款清查。只有政府自上而下的強力推動，才能為銀行創(chuàng)造一個良好的談判氛圍。三是指導轄區(qū)銀行。銀監(jiān)局積極加強政策導航，明確各牽頭行和副牽頭行主要負責牽頭認定平臺貸款風險和約見會談責任，牽頭測算現(xiàn)金流覆蓋程度、逐戶認定平臺風險類別、與平臺公司對賬和會談工作。四是迅速傳遞信息。我們以專報、速遞等形式，及時反映清查工作進度情況。從清查工作開始，建立《大事記》和《融資平臺貸款情況速遞》制度，并有效利用《信息專報》等載體向銀監(jiān)會和市政府反映清查工作情況。也得到銀監(jiān)會和天津市領(lǐng)導的親筆批示和充分肯定。五是現(xiàn)場辦公調(diào)研。為深入了解政府融資平臺經(jīng)營規(guī)范問題和清查工作開展情況，監(jiān)管部門領(lǐng)導深入銀行機構(gòu)進行了密集調(diào)研和工作指導，就目前平臺融資的主要特點、面臨的主要風險、規(guī)范工作的主要原則、下一步擬采取的監(jiān)管措施，及需要各銀行配合的工作等方面問題進行了深入分析并做出了部署。六是加大督察力度。我們提出實行平臺貸款清查工作實行“五掛鉤”機制，即平臺貸款清理工作與領(lǐng)導班子年度考核、貸款集中度、貸款五級分類、貸款損失撥備以及市場準入掛鉤，督促各銀行業(yè)金融機構(gòu)全面落實銀監(jiān)會部署。同時，各銀行業(yè)金融機構(gòu)能夠按照監(jiān)管部門的統(tǒng)一部署，按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”原則，采取“由上而下推動布置、由下而上反饋匯總”清查模式，建立融資平臺貸款臺賬，逐戶開展與融資平臺、政府部門、其他金融機構(gòu)的對賬工作，落實債權(quán)，追加有效資產(chǎn)抵押。各牽頭行切實負起責任，將牽頭負責的融資平臺認定意見與參與行進行溝通、確認，組織相關(guān)銀行與融資平臺開展會談，評估融資平臺經(jīng)營情況，測算自身現(xiàn)金流量，提出分類定性意見和處置措施建議，保證了清查工作有效開展。而且，從初步結(jié)果來看，天津的政府平臺貸款整體風險還是很低的。

　　記者：通過這輪清查，你們的具體體會或?qū)氋F經(jīng)驗是什么？

　　王俊壽：通過開展地方政府融資平臺貸款清查工作，我覺得至少有以下四點體會：一是政府的理解和認同是做好平臺貸款清查工作關(guān)鍵。按照銀監(jiān)會的要求，我們主動向市政府領(lǐng)導匯報銀監(jiān)會清查工作部署以及清查方案、目的和措施，并提出“四個有利于原則”，即有利于財政緩解債務壓力、有利于銀行緩釋貸款風險、有利于企業(yè)建立新的融資機制、有利于經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，得到天津市政府的支持，并要求各融資平臺配合銀行的清查工作，取得了工作的主動性。二是銀行協(xié)同聯(lián)動是做好平臺貸款清查工作的基礎。天津轄區(qū)各銀行業(yè)金融機構(gòu)按照統(tǒng)一部署開展清查工作，共同認定平臺分類和處置措施，為清查工作有效開展奠定了基礎。三是標準的明確統(tǒng)一是做好平臺貸款清查工作的前提。我們根據(jù)銀監(jiān)會“4＋1”標準，結(jié)合天津市實際情況，合理確定清查范圍，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，防止政出多門，為清查工作有效開展創(chuàng)造了條件。四是監(jiān)管部門的指導推動是做好平臺貸款清查工作的保證。地方銀監(jiān)局積極發(fā)揮政策指導、信息反饋、協(xié)調(diào)溝通作用，及時組織審定重大事項，為清查工作有效開展提供了重要保障。另外，我們告誡大家在工作中要注意5種錯誤傾向：第一，草木皆兵。不要認為所有平臺都有問題，或者說風險敞口就已經(jīng)很大啦，而是要糾正那些不規(guī)范的擔�；虺兄Z，要區(qū)別對待，科學識別，審慎行事。第二，打草驚蛇。要采用高超的談判藝術(shù)和駕馭風險的能力，堅持風險為本，突出對現(xiàn)金流的控制。第三，無中生有。本來有的平臺運行比較規(guī)范，“借、用、管、還”做得很好，我們就不能雞蛋里挑骨頭，更不能人為制造風險。第四，矯枉過正。不要為清查而清查，不要肆意放大風險。第五，反目為仇。銀監(jiān)局、銀行業(yè)協(xié)會要爭取地方政府、融資平臺、金融辦的支持。要動之以情、曉之以理，導之以行，營造一個和諧的清查談判環(huán)境。

　　融資平臺貸款的主要風險及形成原因

　　記者：通過你們在基層的清查，融資平臺的主要風險點有哪些？造成這些潛在風險的主要原因是什么？

　　王俊壽：經(jīng)過一段時間的自查和抽查，我們發(fā)現(xiàn)融資平臺貸款普遍存在的幾個特點：第一，短貸長用。大量的平臺貸款其實用在了一些長期的基建項目，但是，為了降低財務費用，一部分采取了短期貸款的形式，形成了短貸長用。第二，流貸固用。流動資金貸款固定資產(chǎn)使用，有悖于銀監(jiān)會力推的“三個辦法、一個指引”的執(zhí)行，而且存在挪用貸款的嫌疑。第三，此貸彼用。通俗地講，就是“打油的錢買醋了”，國務院文件提出的“16字”方針恰恰就是要求貸款和項目要一一對應。第四，實貸空用。由于過去執(zhí)行的是“實貸實存”，所以大量的貸款資金沒有投入實體經(jīng)濟，而是轉(zhuǎn)化為銀行的存款，有的平臺貸了20個億，在賬上存了10個億，這錢根本沒有用出去。另外，從全國范圍來看，我們覺得融資平臺貸款的五大風險值得關(guān)注：一是政府償債能力脆弱。就是說現(xiàn)在按照國際上的幾個標準，償債率、負債率的統(tǒng)計，銀監(jiān)會公布的6月底的數(shù)是7.66萬億元，我們的財政收入是3.59萬億元，政府的過度負債存在風險。像天津這樣的直轄市肯定要好一些，關(guān)鍵是一些省份的縣級平臺貸款，估計風險敞口較大。二是風險緩釋手段貧弱。很多貸款都是信用貸款，有些抵質(zhì)押物是形同虛設，變現(xiàn)能力較差。三是合規(guī)操作方面薄弱。主要是政府提供擔保和人大出具的決議等方面。四是談判議價能力纖弱。過去大家都是主動給平臺公司貸款(其實并不需要那么多)，造成談判地位不對等。五是系統(tǒng)風險控制較弱。大量的平臺貸款與土地財政密不可分，國家在調(diào)控房地產(chǎn)同時，土地變現(xiàn)與增值的情況都會影響到平臺融資的償還。

　　總體來講，造成這些潛在風險的主要原因，我認為是存在四個“不”，即：一是事權(quán)和財權(quán)的不對等。在分稅制改革以后，事權(quán)和財權(quán)的不對等造成地方政府想做事又沒錢，這樣在融資和建設之間有一個缺口，于是就要用銀行資金來填補。二是建設和資金不匹配。財政收入的滯后性與建設項目的資金需求之間存在“時間差”，銀行過橋性融資就應運而生。三是信貸與債券不協(xié)調(diào)。我國由于債券和資本市場不夠發(fā)達，大量的資金需要銀行貸款這種間接融資模式來解決。四是政治與經(jīng)濟不一致。這指的是可能存在的政府換屆風險。畢竟過去存在過“新官不理舊賬”的現(xiàn)象嘛。從深層次分析，我理解為“四化”：第一，信貸資金財政化。就是要信貸來彌補或搭橋財政收支時間差引致的“缺口”。第二，公共財政建設化。應該講，公共財政主要是滿足公益性的、老百姓生活水平提升和社會公益項目的建設，但是，現(xiàn)在財政大量資金投到基礎建設當中去。第三，政府職能企業(yè)化。一些縣鄉(xiāng)的書記是“董事長”、縣長是“總經(jīng)理”，政府融資平臺就充當了他們對外招商引資的窗口。第四，“寅吃卯糧”常態(tài)化。由于我國整體上屬于政府主導下的發(fā)展階段，大量的建設項目“嗷嗷待哺”，于是就出現(xiàn)借用政府信用，批量融資建設的現(xiàn)象。如果說將政府的信用、銀行的資金加市場的力量有機結(jié)合起來，則就能形成良性運行的效果�？墒�，一些地方出現(xiàn)了過度透支政府信用的問題。這都會潛在引發(fā)融資平臺的代償風險。

　　“十二五”期間完善地方政府金融管理體制應實現(xiàn)的目標

　　記者：最近中央印發(fā)的《“十二五”規(guī)劃》關(guān)于金融改革的發(fā)展目標中提到，要完善地方政府金融管理體制，你能否結(jié)合對政府融資平臺的清查工作，談一下意見和建議？

　　王俊壽：的確，在我國新的五年發(fā)展規(guī)劃中，特別提到要完善地方政府的金融管理體制，這與現(xiàn)在進行的政府融資平臺貸款清查工作是有一定聯(lián)系的。通過我們的摸底性檢查工作，對下一步完善政府投融資體系和機制，我認為應該至少要實現(xiàn)以下幾個目標：政府適度多元負債、銀行理性信貸供給、財政剛性保障還款、公司商業(yè)規(guī)范運作、預算管理全部資金。最終形成科學、健全和有效的政府性負債“借、用、管、還”的良性運行體制。具體來講：一是從法律角度分析，首先要做到法律護航。我國現(xiàn)行的《預算法》、《稅法》等已經(jīng)事過境遷，急需對部分條款進行修訂，以順應形勢的需要。比如，可以允許地方政府可以通過發(fā)行債券和向銀行貸款進行適當負債，科學界定事權(quán)與財權(quán)，既約束他們的投資沖動和融資偏好，也要引領(lǐng)他們做好政府應該干的事。二是從政府層面來看，關(guān)鍵是做好“量力而行”、“量入為出”和“量體裁衣”這三門功課。為此，就要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展目標、投資計劃與本級財力進行科學預算，編制政府的“資產(chǎn)負債表”，準確測算“債務率”、“償債率”等指標，尤其是風險意識和償債意愿的樹立與強化。并達到一個最優(yōu)境界：既要融到錢，干成事兒；又要管好錢，不出事兒。其中，核心是實現(xiàn)三個平衡，即項目平衡、土地平衡和資金平衡。從融資模式創(chuàng)新角度分析，要繼續(xù)深化投融資體制改革，積極引導地方政府進行多元化融資，包括發(fā)行城投債、信托計劃、產(chǎn)業(yè)基金、BT或BOT模式、PE介入等，而不是一味地依靠銀行貸款。技術(shù)操作層面看，關(guān)鍵是落實好“借用管還”的各個節(jié)點。我認為核心是建立財政專項代償資金托管賬戶。對于純政府性債務，各級財政部門應建立代償資金托管專戶，并納入人大預算，而且一定要納入預算內(nèi)。建立財政代償基金賬戶，貸款資金要封閉運行。每年銀行提供下一年需要還款的資金量，借款企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)給財政部門，政府部門最終審核測算當年需要代償?shù)馁Y金總量，并納入人大預算管理。從監(jiān)管層面來說，要繼續(xù)從宏觀審慎角度出發(fā)，運用逆周期監(jiān)管手段，鞏固已有成果，傳播寶貴經(jīng)驗，積極提示并化解各地類似融資平臺這樣的“個體理性引發(fā)集體非理性”現(xiàn)象，糾正“市場失靈”問題，并督促銀行業(yè)機構(gòu)要依據(jù)“風險為本”和“合規(guī)至上”的原則，“適度、適宜、適量”的參與到政府背景的企業(yè)或平臺融資中去，確保支持發(fā)展與風險控制有機統(tǒng)一。

　　總之，我認為，最優(yōu)的地方政府金融管理體制應該是在政治與經(jīng)濟、財政與金融、法律與實務、土地與資金之間尋求到最佳契合點。政府承諾就要踐諾，畢竟在我們中國，政府的主權(quán)信用還是挺高的。而如何經(jīng)營和開采好政府信用，并為金融機構(gòu)之所用，也是一門學問。

　　王俊壽 天津銀監(jiān)局副局長。南開大學金融學博士，中國社會科學院特華科研流動站博士后。主要研究領(lǐng)域為商業(yè)銀行經(jīng)營管理和企業(yè)融資創(chuàng)新，先后在《金融時報》、《中國金融》和《銀行家》等核心報刊發(fā)表論文數(shù)十篇，撰有《中小企業(yè)融資策略與金融創(chuàng)新》等專著。記者  柳立