(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　原標(biāo)題：“瓦片”換“高樓”的北塢試驗(yàn)

　　比起開發(fā)商建房的模式來，村集體自己開發(fā)對(duì)農(nóng)民來說，無疑整體獲利更高

　　本刊記者／楊正蓮(文) 劉震(攝影)

　　看看時(shí)間，下午兩點(diǎn)快到了。

　　58歲的郭于晴迅速穿好外套，把一張疊得四四方方的紙片仔細(xì)揣起來，右手也就順勢(shì)留在了那個(gè)衣服口袋里，生怕一不小心弄丟了。

　　“那個(gè)誰，我怎么老是忘記你姓啥了！”快要走出村子的時(shí)候，郭于晴迫不及待地跟右前邊一個(gè)推著自行車的大姐打招呼，此人是村委會(huì)成員。大姐一邊熱情地回應(yīng)，一邊問：“表交上去了沒？沒交就給我吧�！�

　　郭于晴剛把手從右邊口袋抽出來，紙片就被拽過去，扔進(jìn)了自行車前面的簍子里，“別給我弄丟了�！彼�有些不好意思地交代了一句。初春的涼風(fēng)里，已經(jīng)有幾張同樣的紙片在自行車簍子里面微微地翻騰著。

　　騎著自行車的大姐已經(jīng)走出了老遠(yuǎn)，郭于晴還是沒下定決心折回家去，腳步不由自主地又向村子西邊的老年活動(dòng)中心移動(dòng)了好幾步，“我家那7套房子到底能不能批下來呢？”

　　村民或失“瓦片經(jīng)濟(jì)”

　　此刻，2月22日下午兩點(diǎn)，北京市海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北塢村老年活動(dòng)中心里面，幾名村委會(huì)成員正在忙著回收《北塢村戶型面積選擇表》。

　　表是村委會(huì)昨天發(fā)下去的�！翱磥恚�這回是真的要搬進(jìn)樓房去住了�！�21日拿到表的時(shí)候，郭于晴知道，必須得重新規(guī)劃全家人的生活了。

　　近一個(gè)多月來，北塢村即將騰退農(nóng)民宅基地，并搬遷“上樓”的消息以各種版本在村民之間流傳。從1月5日北京市委書記劉淇來北塢村調(diào)研時(shí)起，郭于晴就偶爾能從報(bào)紙上讀到在北塢試點(diǎn)城鄉(xiāng)一體化的消息，其中要求北塢村搬遷農(nóng)民全部“上樓”。

　　搬？還是不搬？郭于晴感覺左右為難。

　　北塢村，東臨頤和園和南水北調(diào)調(diào)節(jié)池，與頤和園、昆明湖緊緊相鄰，西臨玉泉山路，南靠西郊機(jī)場(chǎng)，是一個(gè)地理位置優(yōu)越但卻集合了城鄉(xiāng)結(jié)合部各方面突出問題的“城中村”。郭于晴和全村三千多名本地村民一樣，渴望擺脫臟、亂、差的生活環(huán)境，“搬進(jìn)樓房去住，就有好多事情不用自己操心了，最起碼冬天不需要自己燒煤取暖�！�

　　可是，搬遷上樓也同時(shí)意味著，家家戶戶賴以維生的房屋租賃，即“瓦片經(jīng)濟(jì)”將難以為繼。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，“瓦片經(jīng)濟(jì)”是城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民利用宅基地獲取土地價(jià)值的主要手段。

　　所謂“宅基地”，就是農(nóng)民用于建造住房的那部分土地，與農(nóng)用地一樣在建國初期屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，可以買賣、抵押，并被1954年憲法所承認(rèn)和保護(hù)。

　　此后，宅基地產(chǎn)權(quán)不斷模糊。1962年9月，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，其中規(guī)定“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”，但是，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。

　　農(nóng)民對(duì)宅基地的這種殘缺的權(quán)利——使用權(quán)，在1982年修改的憲法中被確認(rèn)。上個(gè)世紀(jì)90年代，土地管理部門下發(fā)沒有使用期限的“宅基地證”，使得農(nóng)民對(duì)于宅基地的使用權(quán)進(jìn)一步得到保護(hù)。

　　在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中，宅基地被農(nóng)民視為家產(chǎn)，并代代相傳。

　　當(dāng)改革開放的春風(fēng)席卷而來的時(shí)候，市場(chǎng)力量推動(dòng)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村”，以各種方式加入工業(yè)化和城市化，“瓦片經(jīng)濟(jì)”在夾縫中瘋長(zhǎng)。一邊是蓬勃發(fā)展的城市經(jīng)濟(jì)，一邊是洶涌入城的流動(dòng)人口大軍，當(dāng)有限的城市資源得到高度利用之后，“城中村”便自然承接了城市發(fā)展的市場(chǎng)空間。北塢村的村民，就在這種浪潮中不斷擠壓自己的居住空間，騰出地方租給外來人口居住，以獲取盡可能多的租金收入。

　　郭于晴一家也是這樣開始發(fā)展“瓦片經(jīng)濟(jì)”的。1995年，郭于晴在已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民戶籍的本家親戚的宅基地上新修了房子安身立命，騰出自家的三間房專門出租。此時(shí)，她的鄰居們也紛紛以改造房型、加蓋二層等各種方式參與“瓦片經(jīng)濟(jì)”。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，北塢村本地村民和外來人口的比例一度高達(dá)1：7，“瓦片經(jīng)濟(jì)”甚至是某些家庭唯一的經(jīng)濟(jì)來源。

　　“現(xiàn)在，我們就指望著這點(diǎn)租金吃飯�！泵吭乱粌汕г�的房租，是郭于晴最可靠的收入來源。年近六旬的她非常擔(dān)心沒了這筆收入之后，一家人將賴何以生：兒子和女兒均未婚，年過三十的女兒因?yàn)樯眢w虛弱長(zhǎng)期沒有外出賺錢，將近而立之年的兒子，每月也只有一兩千元的收入，郭于晴和老伴常年有病，“他爸爸每月藥費(fèi)都得一千多，為了省錢，現(xiàn)在減少到每個(gè)月只買幾百塊錢的藥�！彼麄儞�(dān)心，住得起樓房，卻交不起物業(yè)管理費(fèi)、水電費(fèi)和取暖費(fèi)。

　　北塢村黨支部書記張泉對(duì)此也有些無奈：“目前，我也沒有太好的辦法，雖然說政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地給了很大的關(guān)心和支持，但是老百姓一時(shí)還得不到真正的回報(bào)�！边@里所說的產(chǎn)業(yè)，是指本次調(diào)整中騰退出來的宅基地中，將有一部分用來發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)。

　　在一個(gè)可以想象的建設(shè)周期之外，張泉還必須在經(jīng)營周期的基礎(chǔ)上考慮還貸，“我們的村集體產(chǎn)業(yè)完全是貸款建設(shè)，雖然說政府給了一定的貼息，但貼息終究是有限的�！�

　　情況似乎還不是太壞。2月21日，郭于晴他們?cè)陬I(lǐng)到《北塢村戶型面積選擇表》的時(shí)候被告知，住房補(bǔ)償按照宅基地置換，各家可以根據(jù)宅基地面積和規(guī)劃中的幾種房型，先行選擇自己中意的戶型和相對(duì)應(yīng)的住房數(shù)量。

　　目前為止的規(guī)劃中，供北塢村民居住的回遷房將有8種戶型：一居室有53平方米、60平方米兩種，兩居室有80平方米、90平方米、100平方米三種，三居室有120平方米、150平方米、179平方米三種。

　　郭于晴仔細(xì)斟酌后決定選擇：二居室100平方米的房型3套，三居室的120平方米、150平方米各2套。為了增加如愿以償獲得這7套住房的籌碼，她誠懇地在表格后面補(bǔ)充說明歷史因素和現(xiàn)實(shí)困境：“因集體占用我房基地拆占我后院612平方米，未批我房基地，也未給補(bǔ)償，所以我增加了面積，因?yàn)槲液⒆佣紝儆诖簖g青年需要用房�！�

　　但對(duì)于郭于晴和其他村民而言，這一次的住房調(diào)整能否達(dá)到自己的目的，實(shí)在是個(gè)未知數(shù)。據(jù)悉，本次規(guī)劃中用于北塢村民居住的回遷房不足三千套，最終實(shí)施方案和相關(guān)細(xì)節(jié)尚在研究討論中。而公開的資料顯示，北塢村占地面積33.61公頃，農(nóng)民戶1110戶，2967人；非農(nóng)民戶440戶，663人。也就是說，戶均不過2至3套房，看來，郭于晴的想法有些過于樂觀了。

　　村集體首獲自主權(quán)

　　眼下，雖不能確定郭于晴他們將在何種程度上參與分享宅基地置換的經(jīng)濟(jì)效益，但是北塢村集體經(jīng)濟(jì)組織，卻實(shí)實(shí)在在地?fù)碛辛俗孕兄�配和�?jīng)營集體土地的權(quán)利，包括在騰退出來的宅基地上自主進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。而在此之前，村集體并不擁有這樣的權(quán)利。

　　北塢村正在進(jìn)行的這項(xiàng)試點(diǎn)，是在1月初的北京市海淀區(qū)2009年政府工作報(bào)告中提出來的。報(bào)告指出，今年將以北塢村為試點(diǎn)，力爭(zhēng)在農(nóng)民利益保護(hù)、社會(huì)管理體制等方面取得突破，使其成為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范區(qū)。

　　經(jīng)過一系列緊鑼密鼓的調(diào)研之后，2月3日，北京市15部門聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)綠隔地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展及啟動(dòng)北塢村試點(diǎn)方案的建議》首次亮相，其中明確，將鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織(鄉(xiāng)集體資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)或村生產(chǎn)合作社)自行開發(fā)配建商品房。

　　北塢村的試點(diǎn)，導(dǎo)因于十七屆三中全會(huì)對(duì)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的推動(dòng)。2008年10月12日，十七屆三中全會(huì)通過《中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定(全文)》，其中規(guī)定：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。

　　可以預(yù)見，三中全會(huì)后，農(nóng)民對(duì)于集體建設(shè)用地權(quán)利的土地制度改革，可能自此拉開帷幕，各地勢(shì)必紛紛試水，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。

　　北塢村的試點(diǎn)，也有這樣的意圖存焉。雖然北京市國土局2月16日表示，北京市擬進(jìn)行宅基地?fù)Q房試點(diǎn)，但騰退出來的宅基地仍然是集體土地性質(zhì)，不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，主要用來發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)集體經(jīng)濟(jì)。不過，北塢村“城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)”所涉及到的“以宅基地?fù)Q房”，似乎走得更遠(yuǎn)。

　　張泉告訴《中國新聞周刊》：“村民居住的回遷房性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)適用房，應(yīng)該可以按照規(guī)定交易�！�

　　《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法(試行)》(京政發(fā)〔2007〕27號(hào))規(guī)定：“購買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年的，不得上市交易；對(duì)于因各種原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，可向購買人戶口所在區(qū)縣住房保障管理部門申請(qǐng)回購，回購價(jià)格按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素確定�！� 張泉說：“具體是幾年還說不清楚，政策可能有變化�！�

　　如果有多余的房子可以上市交易，北塢村民也許可以借此獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2月22日中午，郭于晴就是懷著這種美好的憧憬在電話中告訴親友：“多出來的房子可以賣出去，或者出租�！�

　　北塢試點(diǎn)調(diào)整中騰退出來的宅基地，除了用于村民回遷房建設(shè)之外，其他將用于綠地和產(chǎn)業(yè)用地。初步估算，北塢村綠地將有4000多畝，具體數(shù)量在調(diào)研之后可能還會(huì)調(diào)整；而政府審批下來的用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)用地為21.5公頃，約325畝左右。

　　在目前的規(guī)劃中，產(chǎn)業(yè)用地主要分為四大塊：第一塊，圍繞閩莊路汽車一條街，發(fā)展兩個(gè)高端汽車銷售產(chǎn)業(yè)，一個(gè)是奔馳銷售中心(可能會(huì)是奔馳在中國最大的銷售中心)，匹配奔馳博物館，其中將展示奔馳一百多年來所有的車型；還有一個(gè)LEXUS雷克薩斯(凌志)銷售中心。第二塊，結(jié)合外來人口比較多的現(xiàn)實(shí)，建設(shè)一個(gè)2萬平米的外來人口居住公寓。第三塊，建設(shè)一個(gè)用地4公頃的生態(tài)園，包括一個(gè)四星級(jí)酒店，一個(gè)生態(tài)餐廳以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套。第四塊，7萬平方米的高檔酒店建設(shè)。

　　“這些項(xiàng)目，一個(gè)是考慮到本地農(nóng)民的就業(yè)問題，還有就是本地集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”張泉說，如果產(chǎn)業(yè)規(guī)劃全部到位的話，將增加800到1000個(gè)就業(yè)崗位。

　　該方案強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，為此，北塢村所在的玉泉行政村組建了北京頤泉房地產(chǎn)開發(fā)公司，張泉為法人代表，“不以營利為目的，主要負(fù)責(zé)這個(gè)項(xiàng)目，也就是回遷樓和四塊產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)建設(shè)”。

　　據(jù)悉，本次調(diào)整中僅涉及村民回遷房建設(shè)部分就需要投入4個(gè)多億，為平衡建設(shè)資金和用地指標(biāo)，政府給予的資金支持主要包括：四條半路網(wǎng)的建設(shè)征地補(bǔ)償費(fèi)用先行支出，約有1.2億元；貼息貸款；免稅，即交即返；另外，鎮(zhèn)政府將出資一兩千萬元。在上述建設(shè)項(xiàng)目之外，玉泉村還將計(jì)劃開發(fā)8萬多平方米的商品房，用于調(diào)劑回遷樓建設(shè)資金。

　　謀破“小產(chǎn)權(quán)”

　　“要給老百姓把這點(diǎn)事兒做好。我一直主張，自己的地自己開發(fā)建設(shè)，把產(chǎn)業(yè)留給農(nóng)民�！睆埲�說，“不然的話，開發(fā)商全把地‘研究’走了，你再想發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)就沒有了�！�

　　張泉所說的開發(fā)商把土地“研究走”，指的是近10年來，玉泉村開發(fā)利潤(rùn)被房地產(chǎn)商拿走的一段歷史。在過去的開發(fā)中，村集體和村民所享有的實(shí)惠有限。迫于情勢(shì)，小產(chǎn)權(quán)房成為村集體分享土地收益的一種主要手段。

　　北塢村是玉泉行政村的8個(gè)自然村之一。早在1993年的北京城市總體規(guī)劃中，玉泉村就被全部劃入了綠化隔離帶(簡(jiǎn)稱綠隔)建設(shè)范圍。

　　2000年3月，四季青鎮(zhèn)綠隔建設(shè)工程正式啟動(dòng)。根據(jù)計(jì)劃，所有綠隔范圍內(nèi)的舊村，都將在4年內(nèi)被拆除，玉泉村下轄的8個(gè)自然村，通過土地置換的方式，在原小屯、閔莊兩個(gè)自然村建設(shè)農(nóng)民回遷樓，8個(gè)自然村的村民全部搬遷至此居住，騰退出來的農(nóng)民宅基地用于綠化。

　　北塢村所屬的玉泉村舊村改造工程，各個(gè)村集體無法插手，只能由四季青鎮(zhèn)納入全鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃，由其農(nóng)工商總公司下屬的清遠(yuǎn)房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)開發(fā)。由于缺乏資金，清遠(yuǎn)公司先后和北京潤(rùn)地、物華天寶、天方世城三個(gè)房地產(chǎn)公司合作，進(jìn)行玉泉村的舊村改造。

　　這個(gè)計(jì)劃4年完成的工程，7年之后，只為玉泉村不到1000人提供了新房，其他8000多人依舊住在平房中，而北塢、中塢等自然村的拆遷一直沒能啟動(dòng)。據(jù)調(diào)查，工程擱淺主要是因?yàn)殚_發(fā)商的商品房建設(shè)占用土地，導(dǎo)致回遷房虧空28萬平方米。

　　土地收益被他人拿走，農(nóng)民卻沒有住上開發(fā)商所允諾的回遷房，這種困局為北塢村在這次試點(diǎn)中取得主體地位奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　事實(shí)上，村集體謀求土地增值收益的實(shí)際行動(dòng)先于制度層面的放開。就在郭于晴1995年新修房屋以供出租三年后，1998年，北塢村所在的玉泉行政村，也開始興建了后來被命名為中塢新村的小產(chǎn)權(quán)房。

　　因?yàn)闆]有向國家繳納土地出讓金等稅費(fèi)，也沒有國家的土地使用證和預(yù)售許可證，這種房屋沒有產(chǎn)權(quán)證，但是因?yàn)閮r(jià)格優(yōu)勢(shì)很受市場(chǎng)歡迎。

　　小產(chǎn)權(quán)房占用的是集體土地，按照此前的法律，這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地，土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

　　據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)程序，一塊農(nóng)地若要轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)開發(fā)，首先政府將按照基準(zhǔn)地價(jià)征用土地，進(jìn)而將農(nóng)地轉(zhuǎn)為開發(fā)用地儲(chǔ)備。之后，開發(fā)商通過拍賣方式以獲得對(duì)這塊農(nóng)地的開發(fā)權(quán)。中間地價(jià)的落差，即構(gòu)成了政府土地出讓金的凈收入。

　　在這種土地開發(fā)政策之下，政府一方面是農(nóng)地征用的唯一合法主體；另一方面，又是向房地產(chǎn)商提供開發(fā)土地的唯一供給者。國研中心課題組的調(diào)查表明，在這種供給格局中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。

　　以2007年的一項(xiàng)調(diào)查為例，彼時(shí)北京市場(chǎng)上在售的400余個(gè)樓盤中，“小產(chǎn)權(quán)”樓盤約占市場(chǎng)總量的18%，平均3344元/平米的售價(jià)，僅相當(dāng)于2006年北京市整體銷售均價(jià)8792元/平米的38%，而2001年完工的中塢新村復(fù)式樓，當(dāng)年的交易價(jià)格也只有3800元/平米。

　　小產(chǎn)權(quán)房破除了區(qū)縣以上政府和開發(fā)商分享土地收益的格局。加之小產(chǎn)權(quán)房還不同程度地存在著占用耕地，甚至基本農(nóng)田的情況，因而，“小產(chǎn)權(quán)”房并不被政策所允許。國土管理總局(國土資源部前身)、國務(wù)院辦公廳都曾發(fā)文，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地及農(nóng)民房。

　　2007年6月18日，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》，明確警示“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋”，劍指小產(chǎn)權(quán)房。

　　隨后，各地開始嚴(yán)厲處罰建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的單位，有些占用耕地的項(xiàng)目甚至被強(qiáng)制拆除，就連曾經(jīng)實(shí)施“小產(chǎn)權(quán)房”辦證試點(diǎn)工作的河北省石家莊市，也迫于壓力而暫停。

　　位于四季青鎮(zhèn)玉泉村的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目“中塢新村”，僥幸在這一輪清理風(fēng)暴中幸存，然而小產(chǎn)權(quán)的帽子始終沒能摘除，合法化路徑在試點(diǎn)之前，方向尚未明朗。

　　北塢村的試點(diǎn)給不合法的“小產(chǎn)權(quán)”合法化提供了一種途徑。如果“在自己所有的土地上能蓋屬于農(nóng)村集體自己的房子”，張泉和郭于晴等村民們的期盼是，以后村集體所蓋的房子，就不再是小產(chǎn)權(quán)房，而是“大產(chǎn)權(quán)”了。 (應(yīng)采訪對(duì)象要求，本文中郭于晴為化名）