土地一級(jí)市場(chǎng)背后利益關(guān)系犬牙交錯(cuò)，統(tǒng)一的國家政策法規(guī)仍是空白，其之制訂尚無時(shí)間表
1月9日，北京市國土資源局公布，兩家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)成為首批土地一級(jí)開發(fā)招投標(biāo)項(xiàng)目的優(yōu)勝者。輿論稱，政府壟斷土地一級(jí)開發(fā)的局面從此將被打破。此前，北京先后出臺(tái)了三個(gè)“辦法”來推動(dòng)土地一級(jí)開發(fā)向市場(chǎng)化邁進(jìn)。
從道理上來講，土地一級(jí)開發(fā)引入招標(biāo)機(jī)制，將令土地的一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)市場(chǎng)各自獨(dú)立，這意味著長期處于政府指派的土地一級(jí)開發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)透明化運(yùn)行軌道。但是，目前對(duì)此并沒有統(tǒng)一的國家法規(guī)政策，而作為地方法規(guī)，北京市的“辦法”能否真的達(dá)到如期目標(biāo)，消除地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)內(nèi)的種種弊端，控制和降低一級(jí)開發(fā)成本，有待進(jìn)一步觀察。
北京突破
2006年12月11日上午，北京市石景山區(qū)八角西街66號(hào)方地大廈11層會(huì)議室。在聽完呂振庫關(guān)于南宮住宅小區(qū)土地一級(jí)開發(fā)的情況介紹后，十余家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代表并沒有過多的提問，整個(gè)答疑會(huì)持續(xù)了不到一個(gè)小時(shí)。呂是北京市土地整理儲(chǔ)備中心(以下稱北京土儲(chǔ)中心)石景山區(qū)分中心副主任，也是這次一級(jí)土地開發(fā)公開招標(biāo)的負(fù)責(zé)人�！拔覀冎皇蔷唧w負(fù)責(zé)技術(shù)性工作�！眳握駧鞂�(duì)《經(jīng)濟(jì)》表示，關(guān)于其他事宜需要向市儲(chǔ)備中心咨詢。
此前兩周，北京市國土資源局(以下稱北京國土局)正式將北京市石景山區(qū)南宮住宅小區(qū)用地和北京市門頭溝新城城子地區(qū)21-218號(hào)用地的土地一級(jí)開發(fā)權(quán)確定為公開招標(biāo)方式取得，這在全國還是首例。
次日，媒體紛紛用“政府壟斷打破”，“土地一級(jí)開發(fā)駛?cè)胧袌?chǎng)透明化運(yùn)作軌道”來形容北京市此舉的重大意義。
此前，土地一級(jí)開發(fā)由政府以不公開的形式指定或委托開發(fā)商負(fù)責(zé)實(shí)施，許多開發(fā)商在做完一級(jí)開發(fā)后，順勢(shì)而為在二級(jí)市場(chǎng)也就是招牌掛中“近水樓臺(tái)”，獲得了土地的最終使用權(quán)，直接進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。
北京國土局下屬的北京土儲(chǔ)中心網(wǎng)站上“土地一級(jí)開發(fā)招標(biāo)試點(diǎn)項(xiàng)目基本情況”一文中，包含了上述兩個(gè)地塊，另兩個(gè)試點(diǎn)地塊為海淀區(qū)大西山風(fēng)景旅游區(qū)西埠頭和順義區(qū)前進(jìn)村舊村改造一、二期一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目。北京土儲(chǔ)中心的楊先生明確告訴《經(jīng)濟(jì)》，另兩個(gè)地塊的一級(jí)開發(fā)也會(huì)公開招標(biāo)。目前，這兩個(gè)地塊的一級(jí)開發(fā)招標(biāo)正在進(jìn)行中。
“先拿出兩塊地來試探一下各方的反應(yīng)�！眹临Y源部中國土地勘測(cè)規(guī)劃院(以下稱“土地規(guī)劃院”)地價(jià)所高級(jí)工程師田彥軍博士對(duì)《經(jīng)濟(jì)》表示，不公開招標(biāo)的情況在北京要占到80%-90%，其他地方也是如此。
北京關(guān)于一級(jí)土地開發(fā)的政策背景可追溯到4年前。2002年12月，北京市國土局出臺(tái)了《北京市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》，其中明確規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)實(shí)行招投標(biāo)。但由于種種原因，此項(xiàng)制度并沒有真正執(zhí)行。
2005年9月，北京國土局又出臺(tái)了《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》(試行)，同時(shí)廢止2002年的暫行辦法。2006年5月，《北京市土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》出臺(tái)，明確規(guī)定：“除市政府確定的重大項(xiàng)目和利用自有國有土地使用權(quán)實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)之外，其他土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目通過公開招標(biāo)方式確定項(xiàng)目承擔(dān)主體。”這是全國第一個(gè)推出的土地一級(jí)開發(fā)招標(biāo)管理辦法，也是第一個(gè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式確定土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施主體的地方法規(guī)。因此，政策出臺(tái)之時(shí)，便受到了廣泛關(guān)注。
中國人民大學(xué)土地管理系葉劍平教授對(duì)《經(jīng)濟(jì)》表示，目前土地開發(fā)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，實(shí)行公開招標(biāo)會(huì)讓一級(jí)開發(fā)更規(guī)范、更透明。
“的確向前進(jìn)了一步。”中國土地一級(jí)開發(fā)網(wǎng)負(fù)責(zé)人付兵接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，目前公開招標(biāo)還不是土地一級(jí)開發(fā)的主流，作為試點(diǎn)和探索，北京實(shí)施的效果和影響都有待進(jìn)一步觀察。付兵認(rèn)為，二級(jí)市場(chǎng)的招牌掛在全國都比較成熟了，因此很難說會(huì)對(duì)二級(jí)市場(chǎng)產(chǎn)生怎樣的影響。
不過，中國土地學(xué)會(huì)的一位人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)》表示，土地一級(jí)開發(fā)實(shí)行公開招標(biāo)的最大作用是防止房地產(chǎn)開發(fā)商通過一級(jí)市場(chǎng)直接進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，也就是所謂的“曲線拿地”。
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