“我現(xiàn)在最關(guān)心的是，這項(xiàng)北京市地方立法能否對(duì)政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路做出明確嚴(yán)格的界定�！苯裉焐衔纾本┦腥舜蟠砝钍珂陆邮鼙緢�(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，不能讓老百姓交的錢(qián)成為一筆糊涂賬。
人大代表15年追問(wèn)
李淑媛是中國(guó)原子能科學(xué)院核物理所退休工程師，連續(xù)四屆當(dāng)選北京市人大代表，自從在1992年北京市人代會(huì)上第一次提出“停止京石高速公路北京段收費(fèi)”的建議，15年來(lái)，李淑媛一直緊盯著這個(gè)問(wèn)題不放。問(wèn)題還在，收費(fèi)依舊，而她已是兩鬢蒼蒼的花甲老人。
北京市審計(jì)局提供給她的一份報(bào)告顯示，京石高速公路北京段，截至2004年12月已累計(jì)收費(fèi)17億余元，償還貸款等款項(xiàng)后還剩余近6億元。該報(bào)告經(jīng)媒體報(bào)道后，引起了社會(huì)各界對(duì)公路收費(fèi)問(wèn)題合法性、合理性的又一輪質(zhì)疑。
李淑媛說(shuō)的北京市地方立法，是指正在北京市十二屆人大常委會(huì)第37次會(huì)議上進(jìn)行第二次審議的《北京市公路條例(草案修改稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，《條例》即將在7月28日下午表決通過(guò)，《條例》專(zhuān)設(shè)一章《收費(fèi)公路的特別規(guī)定》，其中規(guī)定，收費(fèi)公路收費(fèi)期滿(mǎn)應(yīng)按規(guī)定拆除收費(fèi)設(shè)施停止收費(fèi)，并由市政府向社會(huì)公告。
審計(jì)報(bào)告揭開(kāi)公路收費(fèi)內(nèi)幕
“主管部門(mén)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的答復(fù)幾乎年年一個(gè)樣：收費(fèi)用于還貸。但對(duì)于究竟借了多少貸，收了多少費(fèi)，卻總是含糊其辭。”李淑媛向記者回憶說(shuō)。
在李淑媛看來(lái)，公路屬于政府應(yīng)當(dāng)免費(fèi)為納稅人提供的公共產(chǎn)品，“即便政府必須向銀行借貸，再通過(guò)收取車(chē)輛通行費(fèi)的方式還貸，但也決不能是一筆糊涂賬，更不能收起費(fèi)來(lái)沒(méi)完沒(méi)了”。
2005年北京市兩會(huì)期間，由李淑媛領(lǐng)銜，來(lái)自房山區(qū)的人大代表們向北京市審計(jì)局提出建議，要求對(duì)京石高速的貸款數(shù)額、還貸時(shí)間以及收費(fèi)數(shù)額、用途等情況進(jìn)行審計(jì)。
3個(gè)月后，北京市審計(jì)局就此出具了一份專(zhuān)門(mén)的審計(jì)報(bào)告，報(bào)告稱(chēng)：1999年12月經(jīng)北京市政府同意，將京石高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)授予北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)首發(fā)公司)，經(jīng)營(yíng)期限30年(自 2000年1月1日至2029年12月31日)。同期，首發(fā)公司與北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資公司簽訂協(xié)議，以7.1億元收回北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資公司所擁有的京石高速公路50%的收費(fèi)權(quán)。
直至看到這份審計(jì)報(bào)告，李淑媛才知道：原來(lái)修建京石高速的10.1億元總投資中，竟有5.4億元來(lái)源于養(yǎng)路費(fèi)，占了半數(shù)以上，貸款只占較少部分；原來(lái)在20年中，京石高速的收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)曾經(jīng)在暗地里幾度易手。
讓李淑媛感到震驚的是，這份審計(jì)報(bào)告完全推翻了政府相關(guān)部門(mén)過(guò)去的所有答復(fù)——例如，北京市路政局2004年曾在一份答復(fù)書(shū)中寫(xiě)道，“據(jù)首發(fā)公司測(cè)算，京石公路還清貸款本息的時(shí)間是2026年”。而根據(jù)現(xiàn)在的這個(gè)審計(jì)報(bào)告，事實(shí)上所有貸款早在2000年就已本息還清，到2004年底已盈余5.85億元！
此外，北京市的審計(jì)報(bào)告中所披露的一個(gè)細(xì)節(jié)，也引起了李淑媛的注意——京石高速的收益中，有4億多元被轉(zhuǎn)移給了京津塘高速及機(jī)場(chǎng)高速的建設(shè)。李淑媛認(rèn)為，這種做法是嚴(yán)重違法違規(guī)的，因?yàn)楦鶕?jù)有關(guān)規(guī)定，“收取的通行費(fèi)只許用于償還貸款和收費(fèi)公路、公路構(gòu)造物的養(yǎng)護(hù)及收費(fèi)機(jī)構(gòu)、設(shè)施等正常開(kāi)支，決不允許挪作他用”。
拿到這份審計(jì)報(bào)告，在今年年初的北京兩會(huì)上，李淑媛第15次提出“停止京石高速公路北京段收費(fèi)”的建議。3月底，北京市交通委的答復(fù)稱(chēng)，負(fù)責(zé)京石高速收費(fèi)的首發(fā)公司擔(dān)負(fù)著500多公里已建成高速公路的管養(yǎng)任務(wù)和規(guī)劃新建300多公里高速公路的建設(shè)任務(wù)，建設(shè)資金主要來(lái)自銀行貸款，通過(guò)依法收取通行費(fèi)償還貸款，還貸壓力很大，同時(shí)還要保證必要的投入以維持高速公路正常的運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)需求。
對(duì)于這個(gè)答復(fù)，李淑媛“非常不滿(mǎn)意”。她認(rèn)為，現(xiàn)在要追究的是政府相關(guān)部門(mén)在京石高速收費(fèi)問(wèn)題上的種種違法違規(guī)行為，而不是聽(tīng)它們?cè)V苦。
同時(shí)，李淑媛還認(rèn)為，交通委的理由也根本站不住腳：“我走的只是京石高速，又有什么義務(wù)為其他公路的建設(shè)埋單？你總不能用我在這條路上的通行費(fèi)，來(lái)建設(shè)北京所有的公路吧？要是按照北京市交通委的解釋?zhuān)Ｖ咕┦咚俚氖召M(fèi)恐怕不可能了，因?yàn)楸本┦械墓方ㄔO(shè)日新月異，納稅人的錢(qián)可能永遠(yuǎn)都不夠花！”
“更重要的是，在北京市審計(jì)局的審計(jì)報(bào)告出來(lái)之前，京石高速的收支情況一直不透明，政府相關(guān)主管部門(mén)給出的數(shù)據(jù)前后矛盾，其他收費(fèi)公路究竟收多少、欠多少？”李淑媛質(zhì)疑。
隨著北京市審計(jì)局審計(jì)報(bào)告的披露，社會(huì)公眾對(duì)此表示了極大關(guān)注。7月中旬，北京市億通律師事務(wù)所律師李勁松和另外一名律師郝勁松聯(lián)名向交通部和審計(jì)署發(fā)出公開(kāi)建議：建議交通部進(jìn)一步完善和落實(shí)公路收費(fèi)的價(jià)格聽(tīng)證制度，并建議審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)收費(fèi)公路定時(shí)審計(jì)，并采取適當(dāng)方式向社會(huì)定期公布審計(jì)結(jié)果。
公路變身“私路”
目前我國(guó)公路建設(shè)的投資方式有兩種：一種是政府利用貸款或向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路，叫政府收費(fèi)還貸路；另一種是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或依照《公路法》的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路，叫經(jīng)營(yíng)性公路。
根據(jù)2004年9月國(guó)務(wù)院頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年；經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年；國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。
京石高速的性質(zhì)，經(jīng)歷了由“政府收費(fèi)還貸公路”到“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路”的變化——在1993年12月以前，京石高速屬于政府收費(fèi)還貸公路，但到1993年12月，原北京市公路局將京石高速50%的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資公司時(shí)，它的性質(zhì)就發(fā)生了微妙變化。這種模棱兩可的局面在1999年12月徹底發(fā)生了改變，京石高速經(jīng)營(yíng)權(quán)被全部轉(zhuǎn)讓給首發(fā)公司，它的性質(zhì)由政府收費(fèi)還貸公路徹底變成了經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路。
事實(shí)上，在李淑媛15次呼吁停止京石高速收費(fèi)的建議中，她一直是把京石高速當(dāng)做政府收費(fèi)還貸公路來(lái)看待的，因此，當(dāng)她從審計(jì)報(bào)告中了解到京石高速的“變身”經(jīng)過(guò)后，對(duì)“叫停京石高速公路收費(fèi)”表示不樂(lè)觀。
收費(fèi)公路“變身”，收費(fèi)期限也就被人為延長(zhǎng)。這種情況此前就已經(jīng)引起了北京市另一位人大代表趙侖的關(guān)注，他通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市9條收費(fèi)公路，全是收費(fèi)期達(dá)25年甚至30年的經(jīng)營(yíng)性公路，沒(méi)有一條是收費(fèi)期15年的政府還貸公路(本報(bào)去年12月13日曾報(bào)道)。
去年底，趙侖對(duì)這9條收費(fèi)公路逐一進(jìn)行了實(shí)地考察。“在這些收費(fèi)公路中，絕大部分公路的性質(zhì)，都曾經(jīng)歷過(guò)由‘政府還貸路’到‘經(jīng)營(yíng)性公路’的轉(zhuǎn)變。”
“路還是那條政府貸款修的路，收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)后，收費(fèi)年限卻從15年一下增到了30年。”
“機(jī)場(chǎng)高速明明是1993年建成并開(kāi)始收費(fèi)的，如今其30年收費(fèi)期的起算點(diǎn)卻莫名其妙地變成了1997年！其他收費(fèi)公路也大多如此，收費(fèi)終止期少則被后延一二年，多則六七年�！�
“更嚴(yán)重的是，這一切都是在公眾毫不知情的情況下進(jìn)行的，公眾的切身利益和知情權(quán)都受到了極大損害�！壁w侖說(shuō)。
現(xiàn)行法律監(jiān)管不了既得利益？
記者注意到，李淑媛關(guān)注的“政府收費(fèi)還貸公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的界定”在即將通過(guò)的《北京市公路條例》中并沒(méi)有做出特別規(guī)定，只是規(guī)定了“政府收費(fèi)還貸公路應(yīng)當(dāng)由依法設(shè)立的不以營(yíng)利為目的專(zhuān)門(mén)組織進(jìn)行建設(shè)和管理；經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)者確定方式等由市交通行政管理部門(mén)會(huì)同市發(fā)展改革委等相關(guān)部門(mén)提出，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)�！�
在今年5月底《條例》(草案)首次審議時(shí)，北京市路政局負(fù)責(zé)人表示，目前北京市除五環(huán)路外，大部分高速、快速路都在收費(fèi)�！稐l例》實(shí)施后，路政部門(mén)將集中對(duì)全市收費(fèi)公路進(jìn)行核實(shí)調(diào)查，及時(shí)對(duì)收費(fèi)期滿(mǎn)公路停止收費(fèi)，并向社會(huì)公布。
針對(duì)公路的管理監(jiān)督，我國(guó)相繼頒布了多部法律。1998年1月施行的《中華人民共和國(guó)公路法》、2004年11月施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和2006年12月交通部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》，都對(duì)收費(fèi)公路的管理做出了明確規(guī)定。
一位學(xué)者認(rèn)為，政府部門(mén)可以將公路的收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，但應(yīng)當(dāng)是有條件的轉(zhuǎn)讓。比如“需要向社會(huì)公布，并采用招投標(biāo)的方式”、“收費(fèi)時(shí)間已超過(guò)批準(zhǔn)收費(fèi)期限2／3的政府還貸路不得轉(zhuǎn)讓”等。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，北京市多數(shù)收費(fèi)公路都存在著大量不規(guī)范甚至違法之處，而且其經(jīng)營(yíng)情況一直是一本糊涂賬。
這位學(xué)者表示，1999年12月，京石高速的經(jīng)營(yíng)權(quán)被授予了首發(fā)公司，在2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》實(shí)施之前，北京市的其他幾條收費(fèi)公路，其權(quán)益轉(zhuǎn)讓也基本都是在這個(gè)條例實(shí)施前進(jìn)行的，問(wèn)題由此出現(xiàn)了——能否用后立的法，規(guī)制已經(jīng)進(jìn)行了多年的、在合同約定中的轉(zhuǎn)讓收益權(quán)行為，這是一場(chǎng)現(xiàn)行法律與既往行為的博弈。
北京義方律師事務(wù)所律師方志遠(yuǎn)指出，目前公路收費(fèi)核準(zhǔn)程序存在兩大問(wèn)題。其一，缺少科學(xué)評(píng)價(jià)�，F(xiàn)在收費(fèi)方案是由高速路管理部門(mén)單方面上報(bào)方案，這可能會(huì)導(dǎo)致收費(fèi)不合理。要改變這種狀況，應(yīng)該由無(wú)利害關(guān)系、有專(zhuān)業(yè)能力的人審核，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)。其二，缺少社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)該由第三方對(duì)運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行監(jiān)督。
中國(guó)政法大學(xué)沈諍副教授說(shuō)，公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓也應(yīng)有一個(gè)透明的規(guī)則，就目前公眾的質(zhì)疑，政府相關(guān)部門(mén)需要給予一個(gè)合理說(shuō)明。(王亦君）
